Omilla jaloillaan seisova unioni

EU-vaalit ja niiden tulos, niiden paljastama poliittinen ilmasto jäsenmaissa (varsinkin suurimmissa) ja viimeksi Ranskan parlamenttivaalit (jotka nekin olivat seurausta EU-vaalien tuloksesta) ovat ajankohtaistaneet kysymyksen EU:n kyvystä pärjätä kovassa maailmassa omillaan. Vaihdoin taannoin yksityisesti mielipiteitä tästä asiasta erään ansioituneen keskustelukumppanin kanssa, ja nojaan näissä kommenteissa siinä yhteydessä mieleeni kiteytyneihin näkökohtiin.

Ensimmäinen välttämätön huomautus on, että sisäinen toimintakyky on välttämätön edellytys ulkoiselle toimintakyvylle, kuten se on valtioissakin. EU:n kohdalla tämä on erityisen oleellinen näkökohta, koska sillä ei – päinvastoin valtioilla ainakin periaatteessa – ole rajoittamatonta toimivaltaa, vaan ainoastaan sen verran kuin jäsenvaltiot ovat sitä sille antaneet.

On jo pitkään ollut klisee, että EU kehittyy kriisien kautta; että vain selkä seinää vasten se pystyy merkittäviin ratkaisuihin. Näyttöä tällaisesta onkin, mutta arveluttavalta on alkanut tuntua tämäkin klisee, sillä sehän perustuu olettamukselle – kenties tiedostamattomalle – että yksikään vastaanhangoittelevakaan jäsenmaa ei loppujen lopuksi halua tai uskalla riskeerata koko konstruktiota perustavalla tavalla. Näin on ollut, mutta voimmeko luottaa siihen, että näin on aina? Entä jos tulee tai jo on voimia, jotka nimenomaan ovat valmiita riskeeraamaan koko konstruktion ja jopa pyrkivät siihen?

Venäjän hyökkäys Ukrainaan, tai oikeammin sen täysimittainen vaihe vuodesta 2022 alkaen, on taas tuottanut kriisin, jossa EU joutui selkä seinää vasten. Se on pystynyt toimimaan tässä kriisissä tavalla ja tasolla, jollaista ei monikaan olisi uskonut mahdolliseksi. Niin suurta eksistentiaalista uhkaa se ei kuitenkaan aiheuttanut, että olisi testattu sitä, pitääkö EU:n perusrakennetta muuttaa. Kaikki mitä on tehty, on tehty nykyisten perussopimusten puitteissa, kenties niiden rajoja hieman venyttäen, mutta kuitenkin niitä rikkomatta. Yksi sodan seurauksista, EU:n laajentuminen, joka tulisi sisältämään Ukrainan lisäksi puolen tusinaa muitakin maita, tulee kuitenkin asettamaan myös perusrakenteen koetteelle, josta tuskin selvitään ilman perusteellisempaa remonttia.

Yhdysvaltojen tuki on ollut Euroopan integraatiolle ratkaisevan tärkeä sen alusta lähtien – jos tätä epäilee, kannattaa lukea Jean Monnet’n muistelmat. Koko projektista ei olisi tullut mitään, ellei Yhdysvallat olisi sitä paitsi sallinut suorastaan siihen kannustanut, jos ei nimenomaan hiili- ja teräsyhteisön ja talousyhteisön muodossa niin kuitenkin periaatteellisemmalla tasolla, jossa lähdettiin radikaalisti eri tielle kuin ensimmäisen maailmansodan kostomentaliteettiin perustuneen rauhanteon jälkeen. Toki Neuvostoliiton ja kommunismin uhkakin siinä auttoivat.

Eurooppalainen turvallisuusyhteisö kaatui integraation alkumetreillä. Nato oli perustettu jo ennen Euroopan hiili- ja teräsyhteisöä ja koska Yhdysvaltain sotilaallinen kapasiteetti oli ylivertainen, se paitsi että täytti Länsi-Euroopankin sotilaallisen turvallisuustarpeen, oli myös ainoa todellinen vaihtoehto. Sittemmin Yhdysvallat on kautta vuosikymmenten valittanut Euroopan Nato-maiden vapaamatkustajuudesta, mutta toisaalta tuskin olisi katsonut hyvällä sitäkään, että Länsi-Eurooppaan olisi noussut siitä riippumaton sotilaallinen mahtitekijä.

Jo jokin aika sitten, syistä joita on monta mutta joista ratkaisevia nähdäkseni ovat Yhdysvaltain suhteellisen mahdin kaikenkaikkinen heikkeneminen ja Kiinan nousu sen haastajaksi, on ollut todellinen uhka siitä, että Yhdysvallat vetäytyy Euroopan puolustamissitoumuksistaan. Ei de jure ja tuskin kokonaan, mutta de facto, osittain ja vähittäin. Trump voisi presidenttinä tehdä tässä(kin) suhteessa jotain räväkkää – pelkään hänen tekevänkin – mutta tapahtumaan se tulee joka tapauksessa. Miten Eurooppa siihen pystyy vastaamaan? Ja viitaten siihen mitä edellä sanoin, miten Yhdysvallat reagoisi, jos se joutuisi heräämään siihen, että Eurooppaan tosiaan voisi nousta siitä riippumaton sotilaallinen mahtitekijä?

Periaatteellisen tason pohdiskelut siitä, mitä EU:n kehittyminen todelliseksi turvallisuuspoliittiseksi yhteisöksi edellyttäisi, eivät riitä siihen, että niin tapahtuisi, vaikka periaatteidenkin selkeyttäminen olisi tarpeen. Niiden täytyy lähteä Euroopan kansojen ja valtioiden historiasta ja rajoituksista, joita se aiheuttaa sellaiselle syvälliselle integraatiolle, jota vaatii kyky toimia tavoilla, joilla historiallisesti ja vielä nykyäänkin vain valtiot kykenevät toimimaan. EU:n tapauksessa niiden olisi joka tapauksessa välityttävä niihin oikeudellisiin puitteisin, joilla sen toimivaltuudet suhteessa jäsenvaltoihin määritellään. Mikään pikku justeeraus ei riittäisi. Epäilen että sellaiseen ei löydy riittävästi poliittista tahtoa. Selkä seinää vasten olisi ainakin jouduttava, ja voisipa olla, että joko selkä tai seinä pettäisivät sellaisessa puristuksessa.

Ongelmana nähdään usein vain päätöksenteon yksimielisyysvaatimus, varsinkin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla. Ongelma yksimielisyysvaatimus onkin, mutta ei suurin, ja vain osa isompaa ongelmaa. Kyse on EU:n perusluonteesta ja siitä, miten sen pohjalta on rakennettu EU:n perussopimus, siinä määritellyt EU:n toimivallan rajat, toimielimet ja toimivallan jako toimielinten kesken. Sen muuttaminen vaatii enemmän kuin tavanomaisessa toiminnassa vaadittavaa yksimielisyyttä, se vaatii kokonaan erillistä jäsenmaiden välistä prosessia. EU ei siis EU:na voi määritellä toimivaltansa laajuutta. Sama koskee uusien jäsenten ottamista.

Sillä miten tällaiset asiat tulevaisuudessa järjestetään tai jätetään entiselleen), on ratkaiseva merkitys myös sille, miten tehokkaasti ja millaisia päätöksiä EU pystyy tekemään pyrkiessään reagoimaan kansainväliseen kehitykseen – saati ohjailemaan sitä. Kuten sanottu, epäilen suuresti, että EU:n perusluonnetta muuttavaa reformia pystyttäisiin aikaansaamaan, joten on parempi rajoittaa mielikuvitustaan. Siltä pohjalta laadin seuraavan listan (kolme pointtia!) muutoksista, joita EU:ssa olisi saatava aikaan, jotta se edes joltisestikin pystyisi toimimaan uskottavalla tavalla valtiosuurvaltojen dominoimassa maailmassa. Tällainen siitä tuli eikä sekään mikään rutiiniuudistus olisi:

• EU:n keskeisimpien toimielinten (komissio, neuvosto, parlamentti) toimivaltasuhteet olisi muokattava kautta linjan, ja erityisesti ulko- ja turvallisuuspolitikassa, sellaisiksi, että ne vastaisivat EU:n tavanomaisessa yhteisölainsäädännössä käytettäviä menettelyjä: komissiolla yksinomainen aloitevalta, neuvostolla ja parlamentilla yhdessä päätösvalta (jääkööt proseduurit erilaisten kantojen yhteensovittamiseksi näiden välillä tässä kuvaamatta). Tätä sanotaan EU-kielellä yhteisömetodiksi,
• kuten nykyisin sisämarkkina-asioissa, yhteisömetodin mukaisesti olisi päätökset myös ulko- ja turvallisuuspolitiikassa tehtävä määräenemmistöllä (kenties jotain voisi jättää yksimielisesti päätettäväksi mutta pääsääntö se ei saisi olla). Tämä merkitsisi, että ulko- ja turvallisuuspolitiikka siirrettäisiin EU:n toimivaltaan kuten esimerkiksi maatalous- ja aluepolitiikka (kenties kuten jopa kauppapolitiikka),
• EU:n budjetti olisi kasvatettava kaksin-kolminkertaiseksi nykyisestä ja sitä olisi voitava käyttää kaiken toiminnan, myös turvallisuuspolitiikan vaatiman, rahoittamiseen. Tähän liittyy kysymys yhteisestä velasta, mutta se ei loppujen lopuksi ole toimintakykyasia; sellainenkin budjetin rahoitus, joka ei sisällä yhteisvelkaa, voi toimia, mutta edellytyksenä sille on, että budjetti ollaan valmiit rahoittamaan vastaavan suuruisilla omilla varoilla tai unionin perimillä veroilla. Kun krooninen velkaantuminen on useimpien jäsenmaiden helmasynti, tuntuu epäilyttävältä astua samalle liukkaalle pinnalle EU-tasolla.

Visionääreillä (tai haihattelijoilla jos niin halutaan) on ollut näkyjä siitä, että EU:hun olisi ulotettava valtiolle ominainen toimivaltastruktuuri, jossa komissio olisi parlamentin luottamusta nauttiva hallitus ja neuvostosta tulisi parlamentin ylähuone. Tämä visiot ovat eläneet erityisesti EU-parlamentissa asustaneiden ja kai vieläkin asustavien ”federalistien” haaveissa. EU:n toimivallan rajat ja nykyisten toimielinten väliset toimivaltasuhteet ovat kuitenkin minusta tärkeämpiä kuin valtion perustuslaillista rakennetta ulkonaisesti matkivan systeemin ymppääminen EU:hun. Avainasia olisi, jos ja kun realiteettien määrittelemissä puitteissa pystyään ja on pysyttävä, ulottaa mainittu yhteisömetodi mahdollisimman laajalle kaikkeen EU:n toimintaan. Sen vastapainoksi olisi toisaalta hyödyllistä rajoittaa myös ”hiipivää” toimivallan ulottamista ja syventämistä yhä uusille aloille, mitä tapahtuu niin sanotun sekundäärilainsäädännön luomisen ja EU:n tuomioistuimen luoman oikeuskäytännön kautta.