Perustuslain tulkinta Suomessa, tuo kaikkien uudistusten jarru

Suomen uusi perustuslaki astui voimaan 1.3.2000. Kolme muutossäädöstä ovat tulleet voimaan 1.6.2007, 1.10.2007 ja 1.3.2012. Monet uudistukset ovat olleet kaatumassa perustuslakiin. Onko vika itse perustuslaissa, sen tulkitsijoissa vai tavallisten lakien säätäjissä?

Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistushankkeessa on aiheuttanut ongelmia perustuslain tulkinta, jonka mukaan sote-palvelujen siirtäminen pois kunnilta esitetyillä tavoilla ei olisi kaikilta osin perustuslain mukaista.

Perustuslakivaliokunnan mukaan edellisen hallituksen sote-hankkeen valmistelun perustuslailliset ongelmat koskivat sote-alueiden hallintoa ja järjestelmän rahoitusmallia. Kataisen hallituksen sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämistä koskevassa lakiesityksessä oli perustuslakivaliokunnan mukaan kohtia, jotka olivat ristiriidassa perustuslain kunnallista itsehallintoa ja demokraattista päätöksentekoa koskevien pykälien kanssa. Nyt epäillään, ettei myöskään Sipilän hallituksen tuore sote-esitys olisi kaikilta osin perustuslain mukainen.

Perustuslaissa on kuntaa ja itsehallintoa koskevaa lainsäädäntöä vain kahdessa pykälässä, 121 §:ssa ja 122 §:ssa.

121 §:

Kunnallinen ja muu alueellinen itsehallinto

Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon.

Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla.

Kunnilla on verotusoikeus. Lailla säädetään verovelvollisuuden ja veron määräytymisen perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta.

Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla. Saamelaisilla on saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään.

122 §:

Hallinnolliset jaotukset

Hallintoa järjestettäessä tulee pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan.

Kuntajaon perusteista säädetään lailla.

Perustuslaki tulee olla kirjoitettu niin selkeästi ja yksiselitteisesti, että jokainen Suomen kansalainen ymmärtää perustuslain tarkoituksen. Kansalaisten ei tule tarvita perustuslain tulkintaan perustuslakituomioistuimia tai perustuslakivaliokuntia. Perustuslakitekstin on auettava tavalliselle kansalaiselle lukemalla.

Lakia opiskelemattomana minulle on ollut vaikea ymmärtää se melko yleisesti esitetty perustuslaillinen tulkinta, että sote-palveluiden siirtäminen pois kunnilta vaikkapa valtiolle – tai mille tahansa muulle taholle – olisi erityisesti perustuslain 121 §:n vastaista. Perustuslaki sanoo, että kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Laki myös toteaa, että Suomi jakaantuu kuntiin, mutta tuo on vain yleistoteamus. Lakiteksti ei kuitenkaan estä myös Suomen muunlaista jakaantumista eikä etenkään niin, että esimerkiksi verotusoikeuden tulisi seurata melkeinpä automaattisesti perässä.

Yleiskäsitteenä itsehallinto tarkoittaa sitä, että itsehallinnollinen alue ei ole riippuvainen toisista alueista. Taloudessa tai vaikkapa palveluiden tuotannossa itsehallintoalueen pitäisi siis kyetä itse luomaan ja rahoittamaan kaikki tarvitsemansa. Jos alue tai kunta ei tuohon kykene, ei se ole täysin itsehallinnollinen vaan riippuvainen muista. Jos alue tai kunta saa vaikkapa verovaroja valtiolta tai muilta kunnilta, joutuu se tavalla tai toisella luovuttamaan myös päätösvaltaansa ja siten osan itsehallinto-oikeudestaan.

Valtionosuusjärjestelmä ja kunnallinen itsehallinto ovat jo nyt tosiasiallisesti ristiriidassa keskenään. Valtionosuuksien tavoitteena on kuntien vastuulla olevien julkisten palvelujen saatavuuden varmistaminen tasaisesti koko maassa siten, että kansalaiset voivat saada tietyn tasoiset peruspalvelut asuinpaikastaan riippumatta kohtuullisella verorasituksella. Jos itsehallintoalue – vaikkapa kunta tai sairaanhoitopiiri – ei kykene itse tuottamaan palvelujaan ja valtion rahoittaa niitä, tulee valtiolla olla myös sanasijaa maksajana.

Otetaanpa vastakkainen esimerkki alueen alueellisesta itsehallinnosta ja valtiohallinnosta. Suomessa poliisitoimesta vastaa valtio. Onko Suomessa poliisilaitos järjestetty epädemokraattisesti ja siten perustuslain hengen vastaisesti, kun se on järjestetty valtion toimesta, vaikka paikallispoliisi toimii paikallisesti valtion koko valtakunnan alueelta keräämillä verovaroilla. Noista valtion keräämistä verovaroista päättävät eduskuntavaaleissa valitut kansanedustajat, eivät kunnalliset paikallispoliitikot.

Miksi poliisitoimi tai vaikkapa työnvälityspalvelut voivat olla valtakunnallisesti valtion vastuulla, mutta opetustoimi tai terveyspalvelut pitäisi olla kunnan tai maakuntien vastuulla? Onko jompikumpi tapa tuottaa palveluja este kansanvaltaisuudelle?

Palvelutehtävien ottaminen kuntien vastuulta valtion vastuulle ei voi sinänsä olla siis missään nimessä perustuslain vastaista maalaisjärjellä ajateltuna.

Perustuslain tulkinnassa ei pitäisi arvioida ollenkaan itse muutosta, siis miten uudistuksissa jokin asia muuttuu nykyisestä mallista uuteen. Arvioinnin pitäisi olla absoluuttista, ei suhteellista. Nyt arviointi näyttää olevan usein suhteellista, miten jokin asia muuttuu tästä johonkin muuhun.

Perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Johannes Koskinen totesi Ylelle 19.2.2015 koskien Kataisen hallituksen sote-esitystä: ”Hallinnossa on huomattavan hankala ja kaksikerroksinen rakenne. Nämä jättimäiset yhtymähallinnot olisivat ennätyksellisen suuria, niissä olisi keskimäärin yli 60 kuntaa. Ongelmaksi tässä on havaittu tuo kansanvaltaisuuden toteuttaminen. Yksittäisen kunnan saati kuntalaisen ääni ei kantaisi riittävässä määrin varsinkin ylemmän portaan sote-alueen päätöksentekoon.”

Kysyisin Koskiselta: Onko yhden äänestäjän ja veronmaksajan rooli eduskuntavaaleissa yhtään suurempi 4,2 miljoonan äänioikeutetun rinnalla kuin yhden kunnan rooli 60 sote-aluekunnan rinnalla? Yksittäinen kunta verottajana ei ole sen epädemokraattisemmassa päätöksentekoasemassa kuntakollegiossa kuin yksi veroa maksava äänestäjä muiden veroa maksavien äänestäjien joukossa. Tuon asian käsittely ei ainakaan edellytä mietintää peruslaillisesta näkökulmasta.

Kun perustuslaki toteaa, että Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla, perustuslaki ei aseta mitään erityisiä velvoitteita itsehallinnon verotus- ja rahoitusvastaavuudesta. Yleinen periaate on hyvä olla, että se, joka maksaa, myös päättää ja vastaa. Jos valtio vastaa ja päättää, valtio myös verottaa, ja jos kunta vastaa ja päättää, niin kunta myös verottaa.

Kataisen hallituksen sote-esitys olisi ollut epäkelpo. Oli hyvä, että se kaatui, mutta perustuslakivaliokunnan perustuslakitulkinta esityksestä oli kuitenkin kyseenalainen ja huonosti perusteltu. Perustelut eivät vakuuttaneet tavallisia kansalaisia. Tulkinta koettiin uudistusten jarruttamiseksi.

Miksi nyt pitää Suomeen luoda maakuntahallinto 18 maakunnan voimalla, järjestää uudet aluevaalit, uusi verotusporras ja siten vielä päälle vielä kaiken maailman muut himmelit? Useat poliitikot ovat perustelleet noita järjestelmiä perustuslain asettamilla vaatimuksilla. Mikä kohta perustuslaissa kuntien vastuulta poissiirrettävien tehtävien perusteella edellyttää uuden hallintoportaan verotusoikeuksineen varsinkin, jos siirto tapahtuu tosiasiallisesti valtionhallinnolle?

Kuka kumma Suomen maassa jaksaa innostua ja käydä äänestämässä jossain ihmeen maakuntavaaleissa? Varmaan kaikki Keskustan kannattajat, mutteivat ketkään muut. Vaaleja on jo nyt liikaa. Se siitä perustuslaillisesta demokratiasta tässä sote-sopassa.

Valtio käytännössä tulee ohjaamaan, säätämään, valvomaan ja myös hallinnoimaan uusia sote-alueita. Jos ei suoraan, niin vahvasti taustalla, – ja siis tosiasiallisesti. Valtio myös tasaa eri sote-alueiden erisuuruisia verotuottoja valtionosuuksin, joiden varat on kerätty valtionverotuksessa. Kaikki maakunta-alueet eivät siis ole itsehallinnollisia. Miksi ei koko sosiaali- ja terveydenhuollon palvelualuetta siirretty kokonaan valtion ja vaikkapa viiden valtion hallinnassa olevan sote-alueen vastuulle?

Suomessa perustuslakia tulkitsee eduskunnan perustuslakivaliokunta ja siis kansanedustajapoliitikot vaalikausi kerrallaan. Poliitikkojen tekemät päätökset ovat aina poliittisia, myös perustuslakivaliokunnan. Asiantuntijat, joiden mielipiteitä perustuslakivaliokunta kysyy ja kuuntelee, eivät yleensä ole virkavastuullisia virkamiehiä – siis vaikkapa vain tuomareita – vaan yliopistojen lainoppineita, joilla on myös poliittinen näkemys, joillakin heistä jopa erittäin vahva poliittinen näkemys.

Miksi Suomessa ei ole poliittisesta toiminnasta enemmän erillään olevaa perustuslakituomioistuinta, kuten vaikkapa Saksassa tai Ranskassa? Yhdysvalloissa perustuslaillisiin asioihin ottaa kantaa korkein oikeus. Suomessakin perustuslain tulkintaa tulisi hoitaa tuomioistuinlaitoksen, ei poliitikkokaartin.

Niin, vielä lopuksi noista sote-malleista. Jos ei Kataisen hallituksen sote-esitykset olleet kelpoja, eivät myöskään Sipilän hallituksen esitykset ole. Hallintotapa ja järjestelmän tehokkuus mättää molemmissa. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut olisi ollut paras siirtää täysin valtion vastuulle, luoda maahan viisi aluetta käsittävä valtiojohtoinen aluehallinto, jonka rajoihin sitten muukin alueellinen valtiohallinto olisi yhtynyt. Pienistä nuhjuisista maakunnista ei ole muuta kuin haittaa, tulevat olemaan vain muiden elättejä valtion verontasausjärjestelmien kautta. Kuntien vastuulla olevia palveluja on uskallettava siirtää valtion vastuulle, asia ei ole perustuslaillinen eikä rajaa myöskään kansanvaltaisuutta.