Viime kädessä Suomen ulkopolitiikkaa johtaa valtioneuvosto, ei presidentti

Tasavallan presidentti Sauli Niinistö tulkitsi Ylen ykkösaamun haastattelussa 28.5.2016 presidentin ulkopoliittista valtaa.

”Perustuslaki sanoo nimenomaisesti, että tasavallan presidentti johtaa… yhteistoiminnassa. Minä pidän siinä kohdassa aina pienen tauon.”, Niinistö tokaisi toimittaja Jari Korkille (Yle_28.5.2016).

Niinistö korosti haastattelussa voimakkaasti presidentin asemaa ulkopoliittisena päätöksentekijänä ja halusi sen noilla 28.5.2016 lausumillaan kannanotolla omia yhä enemmän itselleen.

Niinistö ei kuitenkaan haastattelussa uskonut, että hallitus olisi ohittamasta häntä ulko- ja turvallisuuspolitiikan hoidossa. Perustuslain kertaaminen voisi kuitenkin olla joidenkin kohdalla paikallaan, Niinistö totesi.

Perustuslain kertaaminen voisi todellakin olla joidenkin kohdalla paikallaan. Se on nimenomaan Niinistö, jonka olisi syytä lukea perustuslaki vielä kertaalleen.

Ei ole ensimmäinen kerta, kun istuva presidentti on Suomessa ylikorostanut asemaansa ulkopoliittisena päätöksentekijänä.

”Halonen: Presidentti johtaa ulkopolitiikkaa” oli uutisotsikko Ylen verkkosivuilla 19.4.2007, kun Vanhasen uusi hallitus oli ollut tervehdyskäynnillä presidentinlinnassa. Ulkopolitiikan marssijärjestys oli Halosen mukaan selvä. Perustuslain mukaan tasavallan presidentti johtaa.

”Mielestäni se asia on ihan selvä, eli tiedämme, että tämä [ulko- ja turvallisuuspolitiikan johtaminen) on presidentin tehtävä. Mutta toisaalta ei presidentti ole mikään diktaattori, joka yksinään päättää, vaan meillä on yhteinen kansallinen linja.” Halonen sanoi varoituksena uudelle hallitukselle (Yle_19.4.2007).

                                                                                            ****

Sekä tasavallan presidentti Niinistö että presidentti Halonen ovat kannoissaan ja puheissaan täysin väärässä. Olisi hyvä, että etenkin ne presidentit, jotka ovat koulutukseltaan juristeja, tuntisivat lainsäädännön paremmin. Tuo koskee erityisesti presidentti Niinistöä, jonka pitäisi tuntea myös perustuslain muutos, joka astui voimaan maaliskuun 1. päivänä 2012.

Mitä sitten Suomen lainsäädäntö sanoo presidentin ulkopoliittisestä päätösvallasta ja miten sitä olisi tulkittava?

Presidentin tehtävät ja valtuudet on kirjattu perustuslakiin vuodelta 1999 (11.5.1999/731). Tasavallan presidenttiä ja valtioneuvostoa koskevat asiat on kirjattu perustuslain 5. lukuun ja kansainvälisiä suhteita koskevat asiat 8. lukuun. Presidentin päätöksenteko on kirjattu 58. pykälään (58 §) ja presidentin toimivalta kansainvälisissä asioissa 93. pykälään (93 §).

Tarkasti lakiteksti ulkopoliittiseen päätöksentekoon kuuluvissa pykälissä on kirjattu näin:

58 §

Presidentin päätöksenteko

Tasavallan presidentti tekee päätöksensä valtioneuvostossa sen ratkaisuehdotuksesta.

Jos presidentti ei päätä asiasta valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen mukaisesti, asia palautuu valtioneuvoston valmisteltavaksi. Valtioneuvosto voi tällöin antaa eduskunnalle muusta kuin lain vahvistamista, virkaan nimittämistä tai tehtävään määräämistä koskevasta asiasta selonteon. Tämän jälkeen asiasta päätetään eduskunnan selonteon johdosta hyväksymän kannanoton mukaisesti, jos valtioneuvosto tätä ehdottaa. (4.11.2011/1112)

93 §

Toimivalta kansainvälisissä asioissa

Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Eduskunta hyväksyy kuitenkin kansainväliset velvoitteet ja niiden irtisanomisen sekä päättää kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamisesta siltä osin kuin tässä perustuslaissa säädetään. Sodasta ja rauhasta presidentti päättää eduskunnan suostumuksella.

Valtioneuvosto vastaa Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä. Eduskunta osallistuu Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansalliseen valmisteluun sen mukaan kuin tässä perustuslaissa säädetään.

Ulkopoliittisesti merkittävien kannanottojen ilmoittamisesta muille valtioille ja kansainvälisille järjestöille vastaa ministeri, jonka toimialaan kansainväliset suhteet kuuluvat.

Perustuslain 58 § muutos vuodelta 2012 (4.11.2011/1112) astui voimaan 1. päivänä maaliskuuta, jolloin myös presidentti Niinistö aloitti virkakautensa. Perustuslain muutoksella haluttiin selkeyttää, kuka on ulkopoliittinen päätöksentekijä, mikäli presidentti ja valtioneuvosto ovat erimielisiä. Tällöin lopullinen päättäjä on eduskunta, ja toisin sanoen valtioneuvosto, koska sen edustamilla kansanedustajilla on enemmistö eduskunnassa, mikäli maan hallitus on enemmistöhallitus.

                                                                                            ****

Suomessa siis viimeinen sana ulkopoliittisessa päätöksenteossa on valtioneuvostolla ja eduskunnalla. Jos presidentti on erimielinen ulkopoliittisissa ratkaisuissa valtioneuvoston ja eduskunnan kanssa, presidentti häviää. Hänen ulkopoliittinen päätösvaltansa on viime kädessä varsin ohut.

Lainsäädännön pohjalta etenkin vuoden 2012 jälkeen annetut presidenttikommentit, että vain presidentti johtaisi Suomen ulkopolitiikkaa, ovat ulkopoliittisen vallan hamuamista ja keskittämistä presidentti-instituutiolle, jolle ei ole mitään lainsäädännöllistä pohjaa. Lausujan – tässä tapauksessa siis presidentti Niinistön –  pitäisi tietää, ettei lainsäädäntö tue häntä kannanotoissa, mikäli hän on erimielinen sellaisen hallituksen kanssa, jolla on eduskunnassa enemmistö. Hyvä näin, koska olemme länsimainen parlamentaarinen demokratia emmekä Venäjän tapainen autoritäärinen maa, jossa presidentillä on rajaton ulkopoliittinen valta.

Jos presidentti on erimielinen valtioneuvoston ja valtioneuvoston kautta myös eduskunnan kanssa, ei presidentillä ole enää mitään todellista ulkopoliittista valtaa. Niin halutessaan valtioneuvosto ja eduskunta voisivat nuijia presidentin vaikkapa maanrakoon. Presidentin ulkopoliittinen valta olisi tällöin täysi nolla, vaikka hän voisikin sanoa edelleen johtavansa perustuslain mukaisesti ulkopolitikkaa. Oman mielensä mukaisia ulkopoliittisia päätöksiä hän ei kuitenkaan saisi aikaan, ja juuri siksi hänellä ei olisi enää mitään todellista ulkopoliittista valtaa.

Tärkein Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisia päätöksiä valmisteleva taho on vuonna 2000 käyttöön otettu hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta (utva), joka korvasi lakkautetun Suomen puolustusneuvoston.

Utvan puheenjohtajana toimii pääministeri, ja valiokuntaan kuuluvat ulkoasiainministeri, puolustusministeri ja enintään neljä muuta ministeriä. Ministerivaliokunta kokoontuu käytännössä yhdessä tasavallan presidentin kanssa, jolloin kokousta kutsutaan ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteiseksi kokoukseksi.

                                                                                            ****

Otetaanpa esimerkki, kumpi on suurempi päättäjä ulkopolitiikassa, hallitus ja eduskunta vai presidentti.

Ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta ja presidentti kokoontuvat poliittisesti valmistelemaan ja käytännössä päättämään Suomen Nato-jäsenyyshakemuksen jättämisestä. Hallitus ja hallituspuolueet ovat jo keskuudessaan yksimielisesti tehneet päätöksen, ja hallitus haluaa jättää Suomen Nato-jäsenyyshakemuksen Natolle. Presidentti on erimieltä hallituksen kanssa ja vastustaa Suomen Nato-jäsenyyden jättämistä. Asiasta ei päästä yhteisymmärrykseen, ja ministerivaliokunnan kokouksessa pääministeri puheenjohtajana ehdottaa äänestystä asiasta. Presidentti häviää äänestyksen luvuin 7-1, kun kaikki ministerivaliokunnan seitsemän ministeriä äänestävät Suomen Nato-jäsenyyden jäätämisen puolesta.

Itsepäinen tasavallan presidentti ei vieläkään muuta kantaansa eikä taivu ministerivaliokunnan enemmistön kantaan. Presidentti ei myöskään tehnyt päätöstään valtioneuvostossa valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta. Valtioneuvosto ja presidentti eivät saavuttaneet yksimielisyyttä, jonka jälkeen asia palautettiin presidentin aloitteesta valtioneuvoston uudelleenvalmisteltavaksi. Valtioneuvosto ei muuttanut Nato-jäsenyyshakemusta sanallakaan, ja presidentti ei tehnyt edelläänkään päätöstä valtioneuvoston esityksen mukaisesti. Presidentti vetoaa viimeisenä oljenkortenaan perustuslain 58. pykälän kirjaukseen asian päättämisestä eduskunnassa selonteon muodossa, koska presidentti arvelee eduskunnan enemmistön olevan hänen kanssaan samaa mieltä Suomen Nato-jäsenyydestä.

Tämän jälkeen valtioneuvosto antoi eduskunnalle selonteon, jossa ”Suomi lähettää jäsenyyshakemuksen liittymisestä Pohjois-Atlantin liittoon” ja jonka eduskunnan enemmistö hyväksyi kannanoton muodossa. Presidentti oli nyt lopullisesti hävinnyt linjauksen Suomen ulkopoliittisesta suunnasta hallitukselle ja eduskunnalle.

Suomen ulkopolitiikassa siis viimeinen tosiasiallinen ja lopullinen ulkopoliittinen päättäjä on maan hallitus, jolla on eduskunnan enemmistön tuki. Presidentillä ei ole riitatilanteessa sellaista valtaa, jolla se voi kumota hallituksen ja eduskunnan enemmistön kannan. Presidentillä ei siis ole lopullista valtaa eikä sillä perusteella sellaista valtaa, johon se voisi suuresti vedota.

Presidentin ei pitäisi ikinä todeta perustuslain Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa -kirjauksessa mitään taukoja eikä sitä, että presidentti olisi ulkopolitiikan pääpäättäjä.

Jos presidentti joutuu korostamaan ulkopoliittista valtaansa lakiin vedoten sanankäänteillä, jotka presidentti Niinistö lausui 28.5.2016, on se merkki presidentin tosiasiallisen vaikutusvallan vähäisyydestä tai ulkopoliittisista erimielisyyksistä hallituksen kanssa. Presidentin olisi syytä miettiä tarkkaan harjoittamaansa ulkopoliittista linjaa, ettei se poikkea hallituksen linjasta.

Jos Suomi haluaa Naton täysivaltaiseksi jäseneksi, asian eteenpäin viemiseksi ei presidenttiä välttämättä tarvita.