Ulkoministeriön salassa pidetty al-Hol-asiakirja liitteenä

Selvennyksenä, että otsikon asiakirja on tehty julkisesti peittämällä salassa pidettävät asiat ja on siis tuon toimenpiteen jälkeen julkinen.

Ulkoministeri Pekka Haaviston (vihr.) hyllyttämä konsulipäällikkö Pasi Tuominen antoi haastattelun Helsingin Sanomille. Haastattelu julkaistiin itsenäisyyspäivänä (HS 6.12.2019).

Kirjoitin tuon haastattelun pohjalta blogikirjoituksen otsikolla ”Ulkoministeri Haaviston salaiseksi leimaama al-Hol-asiakirja on julkaistava” (US-blogi 6.12.2019).

Nyt tilanne kolmen viikon jälkeen on jo toinen kuin tuolloin itsenäisyyspäivänä. Hallitus on tehnyt poliittisen päätöksen al-Hollin leirillä olevien suomalaisäitien ja heidän lastensa kohtalosta mukaan lukien orpolapset. Kaksi orpolasta on jo siirretty ulkoministeriön johdolla Suomeen.

Kaksi asiakirjaa, jotka tuona itsenäisyyspäivän ajankohtana kiinnostivat ja joita peräsin julkisuuteen, kirjasin blogikirjoitukseen oheisesti:

”Ulkoministeri Haavisto on nimennyt lokakuussa erityisedustajan al-Holin pakolaisleirillä olevien suomalaisten avustamiseksi. Tuo erityisedustaja aloitti tehtävässään 23.10.2019. Erityisedustajan nimeä ei annettu julkisuuteen. Valtioneuvoston jäsenille erityisedustajavirkamiehen nimittämisestä kerrottiin hallituksen iltakoulussa 31. lokakuuta. Presidentille tieto saatettiin jälkikäteen.

Ulkoministeri Haavisto on antanut 18. lokakuuta sähköpostitse Tuomiselle toimintaohjeen, miten al-Holin asiassa pitäisi toimia. Helsingin Sanomissa ei kerrota, onko toimintaohje kirjattu sähköpostiviestinä vai sähköpostin liiteasiakirjana. Kun kyse on toimintaohjeesta, kyse on kuitenkin virallisesta asiakirjasta, olipa se vain sähköpostiviestiksi kirjattu. Tiettävästi tuota toimintaohjetta ei ole luokiteltu ulkoministeriössä salaiseksi.

Ministeri Haaviston päätös nimetä erityisedustaja al-Holin pakolaisleirillä olevien suomalaisten avustamiseksi on kirjattu salaiseksi, minkä vuoksi Tuominen ei voinut kertoa siitä Helsingin Sanomien haastattelussa.”

Pyysin noita kahta asiakirjaa ulkoministeriöstä juurta jaksain perustellulla asiakirjapyynnöllä 6.12.2019.

Sain vastauksen asiakirjapyyntööni kahden viikon kuluttua 20.12.2019. Asiakirjatoimitusten lainmukainen määräaika on kaksi viikkoa. Vastaus tuli siis viimeisenä ajankohtana.

Asiakirjojen julkisuutta säätelee Suomessa pääsääntöisesti neljä lakia ja asetusta. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (21.5.1999/621), Asetus viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja hyvästä tiedonhallintatavasta (12.11.1999/1030), Arkistolaki (23.9.1994/831) sekä Valtioneuvoston asetus tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa (1.7.2010/681).

****

Ulkoministeriö luovutti ministeri Haaviston päätöksen nimetä erityisedustaja al-Holin pakolaisleirillä olevien suomalaisten avustamiseksi.

Asiakirja on ollut alun perin suojaustason IV asiakirja, joka on saatu julkiseksi peittämällä suojaustasoon kuuluvat asiat, jotka ovat tässä tapauksessa vain erityisedustajan nimi.

Suojaustasoja on asetuksessa valtioneuvoston tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa (9 § Käsittelyvaatimuksia osoittavat suojaustasot) yhteensä neljä (suojaustaso I, suojaustaso II, suojaustaso III ja suojaustaso IV). Suojaustaso I on suojatuin, suojaustaso IV vähiten suojatuin.

Laki kirjaa esim. suojaustasossa IV: ”jos asiakirjaan sisältyvän salassa pidettävän tiedon oikeudeton paljastuminen tai oikeudeton käyttö voi aiheuttaa haittaa salassapitosäännöksessä tarkoitetulle yleiselle tai yksityiselle edulle.”

On huomattava, että millään suojaustasolla ei edellytetä koko asiakirjan salaamista vain asiakirjaan sisältyvän salassa pidettävän tiedon salaamista paljastamiselta tai oikeudettomalta käytöltä. Siis vain sisältyvän, ei koko asiakirjan.

Suojaustasossa III haittaa-sana tilalla on vahinkoa, suojaustasossa II merkittävää vahinkoa ja suojaustasossa I erityisen suurta vahinkoa.

Jos haittaa tai eri asteista vahinkoa ei synny, asiakirjakohdan salaamiselle ei ole lain mukaisia perusteita. Haitan tai eriasteisten vahinkojen (vahinkoa, merkittävää vahinkoa tai erityisen suurta vahinkoa) syntymisen arviointi kuuluu viimeisenä aina oikeuslaitokselle, jos sinne saakka päädytään. Haitan ja vahingon syntyminen pitää osoittaa sen tahon, joka salassa pidettävän asiakirjan suojaustason on määritellyt.

Olen itsekin aikanaan konsulttitehtävissä määritellyt laatimieni asiakirjojen suojaustasoja. Uskallan väittää, että etenkin alhaisemmalla virkamiestasolla kokonaisille asiakirjoille lyödään helposti perusteetta tuo suojaustason IV leima ”varmuuden vuoksi”.

Suojaustasoasia on vain yksi osa asiakirjojen julkisuutta. Keskeisiä lainsäädäntökohtia lakeina ja asetuksina on mielestäni nuo neljä edellä luettelut.

Tuo ulkoministeriön alun perin suojaustason IV salainen asiakirja on saatu varsin vähäisin toimenpitein julkiseksi. Salassa pidettävää tietoa asiakirjassa on varsin vähän, vain erityisedustajan nimi ja tehtävänimike ennen erityisedustajan tehtävää. Asiakirja muutoin on tavanomainen.

Salausasiasta on helppo olla ulkoministeriön kanssa samaa mieltä, kun lukee tuon asiakirjan. Virka- ja työsuhteessa tekevien nimiä ei ole tarvetta saattaa ylipäätään julkisuuteen. Poliittiset päättäjät ovat nimijulkistuksessa asia erikseen.

Tuon nimetyn erityisedustajan nimi on jo julkinen salaisuus ja hänen nimensä on kaikkien tiedotusvälineiden ja myös minun tiedossani. On hyvä, ettei nimeä ole tuotu julkisuuteen.

****

Alkujaan suojautason IV asiakirja on oheinen yksisivuinenen ulkoministeri Haaviston allekirjoittama päivämäärällä 22.10.2019. Oheisen kuvan saa luettavaksi, kun sen tallentaa kuvana omalle tietokoneelle.

Asiakirjan leipäteksti on oheinen:

”Ulkoministeriö [POISTETTU NIMI JA TEHTÄVÄNIMIKE] ulkoministerin väliaikaiseksi erityisedustajaksi 23.10.2019 alkaen. Erityisedustajan tehtävä on:

• varmistaa Syyriassa leireillä pidettyjen suomalaisten lasten henkilökohtaisen turvallisuuden ja perusoikeuksien toteutuminen perustuslain, Suomen ratifioimien kansainvälisten sopimusten, konsulipalvelulain (498/1999) ja muun soveltuvan lainsäädännön mukaisesti.
• edustaa ulkoministeriä, tukea ja yhteensovittaa ulkoministeriön konsulipalvelujen työtä sen roolissa toimivaltaisena viranomaisena sekä tarvittaessa ratkaista tähän toimivaltaan kuuluvia asioita edellä mainitun tavoitteen saavuttamiseksi.
• johtaa erikseen perustettavaa työryhmää edellä mainitun tavoitteen saavuttamiseksi.
• pitää yhteyttä muihin keskeisiin suomalaisviranomaisiin, Suomen valtiollisten kumppanien toimivaltaisiin viranomaisiin ja muihin olennaisiin tahoihin, joista on hyötyä edellä mainitun tavoitteen saavuttamisessa.

Ulkoministerin edustajana erityisedustajalla on pääsy ja puheoikeus niihin viranomaiskokouksiin, joissa hänen tehtäväänsä liittyviä asioita käsitellään sekä tiedonsaantioikeus asiaa koskeviin asiakirjoihin. Tehtävässään hän raportoi ulkoministerille sekä ulkoministeriön sisäisten ja ulkoisten palvelujen alivaltiosihteeri Pekka Puustiselle.

Kansainvälisessä yhteydenpidossa [POISTETTU NIMI] voi käyttää nimikettä ambassador, special envoy.

Tehtävää varten [POISTETTU NIMI] määrätään 22.10. alkaen virkamatkalle virkatehtävästään [POISTETTU TEHTAVÄ]. Nyt määrättävän tehtävän ajallinen kesto määrätään myöhemmin, mutta on vähintään kaksi viikkoa (23.10. – 5.11.2019). Tehtävästä ei makseta erillistä korvausta. Tehtävän matka- ja muut kustannukset katetaan ulkoministerin (UMI-00) määrärahoista.

Pekka Haavisto

Ulkoministeri”

****

Tulkitaanpa hieman tuota 22.10.2019 päivättyä asiakirjaa.

Erityisedustaja on siis tehnyt virkamatkan heti joko 22.10. tai 23.10.2019 tultuaan nimitetyksi. Asiakirjalla on siis ollut kiire tuon virkamatkan vuoksi.

Erityisedustaja on ulkoministerin määräämä, ei ulkoministeriön määräämä: ”ulkoministerin väliaikaiseksi erityisedustajaksi” ja ”edustaa ulkoministeriä”.  Erityisedustaja ei siis edusta ulkoministeriötä tai valtioneuvostoa vaan ulkoministeriä.

Hanke oli siis ulkoministerin, ei niinkään ulkoministeriön eikä istuneen Rinteen hallituksen.

Erityisedustajan toimivalta perustuu vain konsulipalveluihin. Konsulipalveluista on oma lakinsa (Konsulipalvelulaki 22.4.1999/498).

Erityisedustajan tehtävä on varmistaa Syyriassa leireillä pidettyjen suomalaisten lasten henkilökohtaisen turvallisuuden ja perusoikeuksien toteutuminen. Erityisedustajan tehtävä ei siis ole varmistaa suomalaislasten lasten äitien henkilökohtaista turvallisuutta ja perusoikeuksien toteutumista. Äidit eivät siis kuuluneet erityisedustajan tehtäviin ja tuskinpa kuuluvat jatkossakaan, jos erityisedustajan nimeämisasiakirjaa ei ole päivitetty myös äitejä koskevaksi Marinin hallituksen 16.12.2019 tehdyn poliittisen päätöksen jälkeen.

Niiden Suomen lakien ja Suomen solmien sopimusten määrittely on tehty varsin laaja-alaisesti, joita erityisedustajan tulee työssään noudattaa suomalaisten lasten henkilökohtaisen turvallisuuden ja perusoikeuksien toteuttamiseksi: perustuslaki, Suomen ratifioimat kansainväliset sopimukset, konsulipalvelulaki ja muun soveltuva lainsäädäntö.

Tekipä hän siis mitä tahansa, lainsäädännöstä löytyy perutellut, kun se koskee vain lasten tuontia Suomeen, ei äitien.

Näen hieman ristiriitaisena special envoy- ja ambassador-nimikkeiden käytön, koska ne eivät ole mielestäni synonyymeja. Envoy on siis lähettiläs ja ambassador on suurlähettiläs. Envoy mielletään mielestäni suurlähettilään alaiseksi. Suurlähetystö on eri kuin lähetystö. Asiasta on kirjaus diplomaattisia suhteita koskevan Wienin yleissopimuksen artiklassa 14  (Vienna Convention on Diplomatic Relations and Optional Protocols, Article 14).

****

Toista pyytämääni asiakirjaa en saanut. Siis sitä toimintaohjetta, jonka ulkoministeri Haavisto olisi antanut 18. lokakuuta sähköpostitse Tuomiselle Helsingin Sanomien haastattelun perusteella (HS 6.12.2019).

Ulkoministeriö vastasi, ettei ulkoministeri Haavisto 18.10.2019 ole antanut konsulipäällikkö Pasi Tuomiselle toimintaohjetta al-Holin pakolaisleirillä olevien suomalaisten avustamisesta. Sen sijaan

arkistossa on ulkoministerin erityisavustaja Joel Linnainmäen edellä mainittuna päivänä Tuomisen

esimiehelle, alivaltiosihteeri Pekka Puustiselle lähettämä sähköpostiviesti, jossa kuvataan ulkoministerin näkemys al-Holin suomalaisten avustamisen toimintatavasta. Alivaltiosihteeri Puustinen on välittänyt viestin samana päivänä Tuomiselle.

Tuota sähköpostia ulkoministeriö ei suostunut julkaisemaan. Perusteluni pyynnölle oli sähköpostin asiakirjaluonne: toimintaohje. Ulkoministeriön mukaan sähköposti sisälsi toimintatavan (ei toimintaohjetta) al-Holin suomalaisten avustamiseksi.

Ulkoministeriö kirjoitti vastaukseensa:

”Sähköposti on vapaamuotoista viestimistä ja vertautuu lähinnä keskusteluihin. Sähköpostia käytetään asioiden sisäiseen valmisteluun, johon saattaa lukeutua myös esimiehen alaiselleen antamia toimintaohjeita valmistelun kuluessa. Ulkoministeriö katsoo, että monipuolisen asioiden valmistelun mahdollistamiseksi on välttämätöntä säilyttää mahdollisuus käydä viestinvaihtoa luottamuksellisesti. Edellä mainitun perusteella ulkoministeriö ei voi luovuttaa pyytämäänne sisäistä ja luottamuksellista sähköpostia.”

Niin, mielestäni sähköposti on vain viestintäväline ja sen sisältö ratkaisee, millaisesta asiakirjasta puhumme ja tuleeko sen olla julkinen. Sähköpostiin voidaan kirjoittaa hyvinkin velvoittavia asioita, jotka on syytä lukea viranomaisen julkiseksi toiminnaksi ja noudattaa lakia viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

Tässä tapauksessa tuolla sähköpostimuotoisella asiakirjalla on erityinen merkitys, koska Pasi Tuominen on katsonut Joel Linnainmäen laatiman ja Pekka Puustisen hänelle välittämän viestin painostuksena ja virkamiesten oikeusturvaa heikentävänä:

”Pidän velvollisuutena kertoa ministerille asioita, jotka ovat tehdyn päätöksen [toimintaohje] kannalta kielteisiä. Olen ehdottomasti sitä mieltä, että virkamiehen tehtävänä on tarvittaessa tuoda esiin myös sellaisia näkökulmia, jotka ovat ristiriidassa ministerin näkemysten kanssa.” Tuominen totesi Helsingin Sanomissa (HS 6.12.2019).

On selvä, että tuo sähköpostimuotoinen asiakirja ei ole ollut vain ”sisäistä valmistelua” vaan viranomaistoimintaa, jota koskee julkisuuslainsäädäntö.

Joel Linnainmäen viesti lienee ollut sellainen, ettei se ole julkaisukelpoinen. Joel Linnainmäki on Haaviston avustaja. 28-vuotias Vantaan kaupunginvaltuutettu Vihreästä puolueesta. Ammatiltaan ”nuorisoalan asiantuntija”, mitä ikinä tuo tarkoittaneekaan.

Linnainmäen asiantuntemusta ulkopolitiikasta on syytä pitää vielä ohuena. Hän on työskennellyt neljä vuotta eduskunnassa ja ulkoasiainministeriössä Pekka Haaviston avustajana. Sen jälkeen ollut työssä Kirkon Ulkomaanavussa sekä Suomen Lukiolaisten liitossa. Linnainmäki kertoo olevansa kansainvälisen politiikan maisteriopiskelija eikä siis vielä valmistunut ollen vain ylioppilas, joka kuitenkin antaa merkittäviä toimintaohjeita ulkoministeriössä ministeri Haaviston nimissä.

Kansainvälisen politiikan maisteriksi voi opiskella Tampereen yliopistossa kahden vuoden kursseilla (Tampereen yliopisto, Kansainvälisen politiikan maisteriopinnot).

****

Olen pyytänyt paljon julkisia asiakirjoja eri maista. Joistain maista on vaikea saada ylipäätään mitään asiakirjaa. Baltian maat eivät ole helpoimpia tapauksia.

Ruotsi on viranomaistoiminnan  julkisuusavoimuuden mallimaa ja ylivoimainen ykkönen niiden maiden joukosta, joista olen asiakirjoja pyytänyt. Jokaisen asiakirjan olen saanut, jonka Ruotsin ulko- tai puolustusministeriöstä olen pyytänyt.

Myös Ruotsin puolustusvoimista (Försvarsmakten) on vaikeampaa saada asiakirjoja, mutta puolustusvoimia ei ole linkitetty puolustusministeriöön vastaavasti kuin Suomessa. Ruotsissa on tiedostettu, että Ruotsin puolustusvoimat on nimenomaan valtiopäivien ja hallituksen alainen viranomainen.

Ruotsissa salaisten asiakirjojen julkisuus on hoidettu peittämällä salassa pidettävät kohdat. Ei ole tiedossani asiakirjaa, jota ei ole näin toimien saatettu julkiseksi. Alla on kolme tällaista yksisivuista asiakirjaa esimerkkinä.

Vasemmanpuoleinen kuva Ruotsin Iso-Britannian suurlähettilään laatima asiakirja otsikolla ”Orientering on JEF och önskemål om svensk deltagande” päivämärällä 12.11.2014. Kyse oli siis Ruotsin osallistumisesta Iso-Britannian johtamaan nopean toiminnan joukkoihin (JEF, Joint Expeditionary Force). Kirjoitin asiasta aikanaan useaan blogiin. Nyt sekä Suomi että Ruotsi ovat mukana JEF:ssä ja tavoite on saavutettu.

Kaksi muuta kuvaa ovat Yhdysvaltain puolustusministeri James Mattisin kirjeitä Ruotsin puolustusministeri Peter Hultqvistille. Keskimmäinen on päivämäärillä 14.2.2017 ja oikeanpuoleinen on leimattu Ruotsin puolustusministeriössä 28.9.2018. Oikeanpuoleinen kirje on lähes kokona salattu. Kirjeessä oli Mattisin madonluvut Ruotsin ydinasekieltosopimuksen liittyvästä äänestyskäyttäytymisestä YK:ssa.

Noita asiakirjoja en olisi saanut Suomesta vastaavasti kuin Ruotsista. Asiakirjan ”siivoamista” salassa pidettävistä asioista ei Suomessa ole harrastettu, vaan yleensä koko asiakirja on leimattu salaiseksi ja pois julkisuudesta ilman tarkempaa harkintaa julkistettavasta sisällöstä. Ruotsissa asiakirjan ”siivoaminen” tehdään arkistoitaessa pian asiakirjan valmistumisen tai saannin jälkeen.

Suomen ja Ruotsin välisiä asiakirjoja on parempi pyytää Ruotista kuin Suomesta. Asiakirjan saanti on varmempaa ja toimitus on nopeampaa muutamassa päivässä.

Miksi Ruotsi ei pyri salaamaan koko asiakirjaa Suomen tapaan?

Kyse on poliittisesta ja myös käytännön viisaudesta. Kun kokonaista asiakirjaa ei salata, salattavuus saa kansalaisten ja tiedotusvälineiden hyväksynnän, peitetyn tekstin salaustarve hyväksytään eikä asia nouse otsikoihin ja puheenaiheeksi kuten täällä Suomessa. Ei luoda salamyhkäisyyttä tieten tahtoen.

Al-Hol on tyyppiesimerkki Suomessa, mihin hyödytön salailu johtaa. Voi sitä huhujen paljoutta ja poliittista sekoilua!

Asiakirjojen ”siivoamisessa” on toki oma työnsä, mutta kuuluu viranomaisten toiminnan julkisuuteen. Se on vaan tehtävä.

Toivottavasti tästä ulkoministeriön toiminnasta lähtee nyt uusi käytäntö läpi koko julkishallinnon ja etenkin valtionhallinnon. Yksikään asiakirja ei ole salainen, vaan ne tehdään julkistavaksi salaamalla vain ne osuudet, jotka todella ovat salassa pidettäviä. Kyse on siis vain niistä asiakirjaan sisältyvistä kirjauksista, joiden julkistamisesta voi syntyä haittaa, merkittävää vahinkoa tai erityisen suurta vahinkoa.

****

Suomen puolustusministeriö ja Puolustusvoimat ovat asiakirjajulkisuuden takapajuloiden takapajula. Puolustusvoimat vielä jossain määrin ymmärrän, mutta puolustusministeriötä en. Puolustusvoimissa linjaorganisaatio käy vielä talvisotaa ei päivityksiä toimintatapoihin 80 vuoden takaa ole tehty. Puolustusvoimat on ajastaan jälkeen jäänyt, mikä ajastaan jälkeen jäänyt.

Kyse on niistä asiakirjoista, jotka Puolustusvoimista lähetetään puolustusministeriöön. Puolustusministeriö toimii sitten Puolustusvoimat ehdoilla, onhan asiakirjat usein yhteisiä ja usein puolustusministeriöön Puolustusvoimista tulleita. Linjaorganisaatiopuolustusvoimissa asiakirjojen leimaajina toimivat ilmeisesti hyvin alhaisen hierarkiatason virkamiehet ja sotilaat.

Pyysin aikanaan Puolustusministeriöstä tietoja vuonna 2017 pidettävästä 35 koulutus- ja harjoitustapahtumasta, joita ei ollut nimetty Puolustusministeriön sivuilla. Vuonna 2017 oli määrä pitää 84 koulutus- ja harjoitustapahtumaa, joista 49 löytyi puolustusministeriön sivuilta, mutta 35 tapahtumaa ei. Kysyin tietoja noista harjoituksista (harjoituksen nimi jne.).

Vastaus oli:

”Ohessa lähetetään teille asiakirjan, jonka perusteella puolustusministeri on päättänyt puolustusvoimien vuoden 2017 kansainvälisen koulutus- ja harjoitustoiminnan hyväksymisestä 25.11.2016. Kyseisen päätöksen liitteenä oleva pääesikunnan esitys AM17283, 30.9.2016 ja suunnitelma on määrätty salassa pidettäväksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 10 kohdan nojalla. Sen vuoksi pyytämäänne tietoa ei voida teille luovuttaa. Mikäli kuitenkin haluatte pysyä vaatimuksessanne, pyydän ilmoittamaan. Tällöin teemme asiassa hallintopäätöksen, johon liitetään muutoksenhakuohjaus.”

No, pääesikunnan esitys AM17283 päivämäärällä 30.9.2016 oli lyöty salassa pidettäväksi, mutta Puolustusminiteriö julkaisi kuitenkin siitä 49 koulutus- ja harjoitustoimintatapahtumaa, vaikka asiakirja oli ”salassa pidettävä”. Puolustusministeriö ei siis noudattanut noiden 49 kohteen osalta Puolustusvoimien lyömää salassapitoleimaa.

Välillä nämä Puolustusvoimien ja puolustusministeriön touhut ovat varsin koomisia. Enää tuota vuoden 2017 koulutus- ja harjoitustoimintalistaa ei löydy Puolustusministeriön sivuilta.

Kirjoitin asiaan liittyen blogin otsikolla ”Puolustusvoiman vuoden 2017 sotaharjoituksista on lähes puolet vielä salaisia” (US-blogi 11.12.2016).

Jopa Venäjältä saan puolustushallinnosta paremmin asiakirjoja kuin Suomesta, mutta paljon se teetätti alussa työtä ennen kuin oikea virkamies löytyi. Usein ulkomaiden kanssa toimiessa joutuu kaivamaan maan lainsäädännön ja viittaamaan asiakirjasaantiin.

Toivottavasti Suomen julkishallinnossa asiakirjojen salaamiskäytäntö nyt muuttuu niin, että vain todella salassa pidettävät asiat kussakin asiakirjassa salataan muun asiakirjan ollessa julkinen. Tuon on syytä koskea etenkin puolustusministeriötä, joka menee niin helposti Puolustusvoimien taakse asiakirjasalauksessa.