Rakenteellisen uudistuksen käsite: ristiriitoja ja vääriä utopioita

Viime kesäisessä YLE:n artikkelissa tokaistaan, että ”poliitikot puhuvat taas päivittäin rakenteellisista uudistuksista, mutta harva täsmentää, mitä ne ovat”. Vielä harvempi tietää, mistä vallitseva rakenne-käsite tulee – tai mistä teorioista se kumpuaa. Rakenneuudistuspuhe kuuluu nykyisiin EU-käytäntöihin, mutta käsitteellä on vuosikymmenien historia. Tässä blogissa tiivistän juuri ilmestyneen Helsinki-GPE työpaperin sisällön. Asetan vastakkain yhteiskunta- ja taloustieteellisen rakennekonseptin. Havainnollistaakseni realistisesti ymmärretyn rakenteen seurauksia nostan esille muutamia esimerkkejä vaihtoehtoisista uudistuksista. Ne tarkoittaisivat EU:n nykyisen kasvustrategian kääntämistä päälaelleen – tai oikeastaan jaloilleen.

Koko 2010-luvun Suomen hallitukset ovat puhuneet ”rakenteellisista uudistuksista”. Käsite on ollut osa virallista EU-puhetta jo pitkään. Rakenneuudistukset ovat myös keskeinen osa kesällä 2020 hyväksyttyä EU:n elpymissuunnitelmaa ja Covid-19-tukipakettia.

Rakenneuudistuksiin voidaan periaatteessa sisällyttää mitä tahansa. Termin merkityksessä ja sisällössä on tapahtunut joitakin muutoksia. Suomen hallituksen tai EU:n teksteissä ilmaukset ovat usein ylimalkaisia: ”rakenteellisilla uudistuksilla luodaan työpaikkoja ja kestävää kasvua” tai ”kestävyysvajeen umpeen kurominen edellyttää rakenteellisia uudistuksia”. Kuka voisi olla eri mieltä, kun kerrotaan, että meillä on ongelma, jonka ratkaiseminen edellyttää rakenteellisia uudistuksia? Jos ongelma on todellinen, se pitää ratkaista. Uudistus on hyvä asia. Rakenteellinen uudistus viittaa siihen, että kyse jostain perustavasta, ei pelkästä kosmetiikasta.

Kun pintaa vähän raaputtaa, paljastuu nopeasti, että EU-teksteissä termi rakenneuudistus yhdistyy yleensä pyrkimykseen ”vapauttaa markkinoita”. Lisäksi siihen sisältyy ajatuksia suuruuden skaalaeduista sekä innovaatioiden edistämisestä ja ”fiksusta kasvusta”. Tavoite vapauttaa markkinoita perustuu yhtäältä uusklassiseen oppikirjataloustieteeseen, jonka ”täydellisen kilpailulliset” markkinat ovat tehokkaita. Toisaalta se perustuu niin sanottuun tarjonnan taloustieteeseen, jonka Ronald Reagan lanseerasi Yhdysvalloissa 1980-luvulla. Edellinen on utooppinen ajatuskoe, jolla ei ole mitään tekemistä todellisuuden kanssa. Jälkimmäisen ainoa kiistämätön vaikutus on eriarvoisuuden lisääminen. ”Täydellinen kilpailu” on lisäksi yhteensopimaton sekä suuruuden skaaletujen että schumpeteriläisen innovaatioajattelun kanssa.

Ei siis ole mikään ihme, että jo vuosikymmeniä harjoitetut ”rakenteelliset uudistukset” eivät ole tuoneet toivottuja tuloksia. EU:n pyrkimys jatkaa saman vanhan opin loputonta toistamista sotii sen omaa tulevaisuutta vastaan. EU:n epäonnistuminen rokotekampanjassa, byrokraattinen hitaus ja vaatimattomat elvytystoimet ovat johtaneet siihen, että EU-talous on edelleen lasku-uralla, päinvastoin kuin Kiina ja USA (ks. tämä arvio tilanteesta). Rakenteelliset uudistukset eivät tässä auta, päinvastoin. Esimerkiksi yksityistäminen ei yleisesti ottaen tuo mitään tehokkuushyötyjä, ja monet yksityistämishankkeet ovat vain lisänneet kustannuksia (vrt. myös tämä), kun taas kannustin-ajattelulla on taipumusta toimia omia päämääriään vastaan.

Rakenne-käsite ei näytellyt juuri mitään roolia taloustieteessä ennen 1980-lukua. Se sai nykyisen merkityksen asteittain vakiintuneen amerikkalaisen oppikirjakaanonin ja Thatcherin ja Reaganin hallitusten tuen kautta. Kansainvälinen valuuttarahasto IMF, Maailmanpankki ja OECD alkoivat ajaa kaikkialle maailmaan ”rakenteellista sopeuttamista” ja ”rakenteellisia uudistuksia”. Nykyinen EU perustettiin näiden ideoiden ja käsitteiden ympärille 1992.

Yhteiskuntatieteissä puhuttiin rakenteista jo 1800-luvulla. Esimerkiksi Emile Durkheimilla rakenne viittaa järjestyneeseen kokonaisuuteen, jonka osat riippuvat toisistaan. Yhteiskunta muodostaa normatiivisen järjestyksen, joka on aina jo olemassa yksilön syntyessä ja kehittyessä, ja joka muuttuu enimmäkseen hänestä riippumattomalla tavalla. Yhteiskunnalla on muodostavaa voimaa suhteessa osiinsa. Yksilöt ovat olemassa osana yhteiskunnallisten suhteiden kokonaisuutta.

Ekonomistinen rakenne-käsite ymmärtää säännöt, käytännöt ja instituutiot pelkkinä rajoitteina, jotka estävät ”vapaiden markkinoiden” tehokasta toimintaa. Abstraktit utooppiset ajatuskokeet ja ajattomat mallit eivät kuitenkaan selitä mitään; ne eivät valaise reaalimaailman kausaatiota. Rakenne ei myöskään ole kiinni vain koostumuksesta, esimerkiksi siitä kuinka monta yritystä muodostaa markkinan. Pelkkä lukumäärä ei auta selittämään mitä tapahtuu ja miksi.

Realistinen yhteiskuntateoreettinen käsite lähtee siitä, että rakenteet ovat mahdollistavia. Ilman yhteiskunnallisia rakenteita kuten kieltä, perustavia sosiaalisia suhteita, työnjakoa ja normatiivista järjestystä mitään ei tapahtuisi (tai ihmiskunta koostuisi edelleen pienistä vaeltelevista laumoista, joiden tiedot ja taidot perustuisivat vain geneettiseen informaatioon ja hetkelliseen päättelyyn). Rakenteita voidaan muuttaa ja niistä voidaan tehdä parempia ja toimivampia. Esimerkiksi yhteisen finanssipolitiikan rakentaminen EU:lle olisi uudistus, jonka tuloksena syntyisi uusia rakenteita, jotka mahdollistavat uusia asioita – paremman yhteisen talouspolitiikan.

Ekonomismi on ristiriitainen myös normatiivisessa mielessä. Uusklassisessa taloustieteessä rationaalisuus ymmärretään eräänlaisena teknisenä ”kojeena”, joka optimoi erilaisten rajoitusten vallitessa. Periaatteessa preferenssit voivat koskea mitä vain, mutta käytännössä ne useimmiten tarkoittavat rahaa ja aikaa. Ihanteena on Pareto-optimaalisuus, joka on perimmiltään pelkkä konservatiivinen jakoperiaate. Mitä sitten on rationaalinen uudistus tästä näkökulmasta?

Uusklassisen taloustieteen paradoksi on tietysti se, että sen rationaalisuus-käsite on itsensä kumoava, kun sitä sovelletaan tutkimukseen. Jos totuus palautetaan siihen, mikä optimoi, niin ekonomistien on järkevää rakentaa malleja, jotka joko maksimoivat heidän oman hyvinvointinsa (mitattuna esimerkiksi rahassa) tai auttavat saavuttamaan mieltymystensä mukainen yhteiskuntajärjestys (esimerkiksi vapaamarkkinayhteiskunta, joka maksimoi varakkaimpien etuoikeudet).

Tämä ei ole järkevää. Rationaalisuus tarkoittaa avoimuutta kritiikille ja kykyä oppia. Järkeä ohjaa pyrkimys totuuteen ja muihin normatiiviseen hyveisiin. Rakenteellisten uudistusehdotusten arviointi voi koskea monia näkökohtia, esimerkiksi tehokkuutta, oikeudenmukaisuutta, demokraattisuutta, solidaarisuutta, kehittymistä, turvallisuutta ja kestävyyttä.

Tästä näkökulmasta voidaan pohtia monien erilaisten rakenteellisten uudistusten mahdollisuuksista. Voidaan luoda kokonaan uusia aloja tai voidaan rakentaa kestävään kehitykseen perustuvan yhteisen teollisuuspolitiikan edellytyksiä. Voidaan luoda yhteisen verotuksen instituutioita, myös maailmanlaajuisesti, tai muuttaa EKP:n institutionaalista asemaa. Valtasuhteita voidaan demokratisoida niin EU:ssa kuin työpaikoilla ja yritysten sisällä. Ihmisten elämästä voidaan tehdä turvallisempi parantamalla työehtoja ja takaamalla työpaikka kaikille. Tietyissä olosuhteissa voidaan ottaa käyttöön yleinen perustulo Suomessa, koko unionissa tai vielä laajemmin. Ja niin edelleen: mahdollisia rakenteellisia uudistuksia on vaikka kuinka paljon.

Kaikki uudistusehdotukset täytyy tietenkin täsmentää monin tavoin. Niiden toteuttaminen on prosessi, jonka vaiheet on paras ymmärtää kokeiluina. Monilla uudistuksilla voi olla tarkoittamattomia seurauksia ja on järkevää oppia niistä.

Olennaista on, että kun rakenne ymmärretään realistisesti ja yhteiskuntatieteellisesti niin eteemme avautuu kirjo uusia mahdollisuuksia. Rakenteellisten uudistusten kautta maailmasta voidaan tehdä myös parempi. Nykyiset ”rakenteelliset uudistukset” lietsovat epävarmuutta ja toivottomuutta. EU voisi vaihteeksi valaa uskoa tulevaisuuteen ja herättää toivoa kansalaisissa.

Heikki Patomäki

Patomäki, H. (2021). Beyond the Current EU Conception: Alternative Approaches to Structural Reform. Helsinki Centre for Global Political Economy Working Paper, 04/2021