Kuka päättää, mitä ministeriöissä valmistellaan?

Helsingin Sanomat uutisoi eilen oikeusministeri Leena Meren päätöksestä muuttaa Oikeusvaltion takeet ja oikeuslaitoksen kehittäminen -työryhmän yhden alatyöryhmän toimeksiantoa. Tämä alatyöryhmä kantaa nimeä Oikeuslaitoksen riippumattomuuden perustuslailliset takeet. Asiasta on noussut pienimuotoinen kohu ja moni ainakin sosiaalisessa mediassa vaikuttaa huolestuneen siitä, onko kyse vain laajemman ongelman pinnalle kuplivasta osasta. Asia kytkeytyy myös muihin oikeusministeriöstä kuuluviin uutisiin, joiden taustoista minulla ei ole tietoa.

Keskustelu tarjoaa kuitenkin mahdollisuuden pohtia lainvalmistelua myös laajemmin. Palaan tähän HS:n uutisoimaan päätökseen vielä blogin lopussa.

Aivan alkuun on kuitenkin todettava, että oikeusvaltion pitävyys ja tuomioistuinten itsenäisyys ovat ensiarvoisen tärkeitä – kyse on keskeisistä demokraattisen yhteiskunnan peruspilareista ja perustavanlaatuisista arvoista itsessään. Lisäksi oikeusvaltiolla on aivan keskeistä välinearvoa. Oikeusvaltion puolustaminen on meidän kaikkien yhteinen asia, mutta siinä ei ole hyvä sortua yksinkertaistuksiin.

Lainvalmistelun poliittisesta ohjauksesta

Juristiliiton puheenjohtaja, professori Tuula Linna otti blogissa kantaa lainvalmistelun poliittiseen ohjaukseen vaatien riippumatonta selvitystä ”poliittisen vaikuttamisen rajoista”. Linna kuvaa blogissa lainvalmistelun prosessia mielestäni hyvin kiinnostavalla tavalla. Linnan mukaan valmistelu alkaa työryhmän kokoamisella ja sen mietinnön laatimisella, joka lähetetään lausuntokierrokselle.

”Kun lausuntopalaute on saatu, ryhdytään valmistelemaan hallituksen esitystä. Tässä vaiheessa – siis vasta tässä vaiheessa – astuu kuvaan mukaan poliittinen ohjaus. Jos ministeri päättää toisin kuin työryhmä tai haluaa jättää ottamatta huomioon lausuntopalautteen, ministeri joutuu tekemään sen avoimesti ja poliittisella vastuullaan.

Eduskunta saa silloin esityksen, joka on valmisteltu avoimesti ja jossa ministerin ”kädenjälki” näkyy siinä, mihin suuntaan hallituksen esitystä on ohjattu. Eduskunta voi sivuuttaa poliittisen ohjauksen ja päätyä työryhmän tai lausuntopalautteen kannalle.

Näin demokratia toimii oikeusvaltiossa – tai on ainakin tähän saakka toiminut. Vaadimme, että näin sen tulee toimia jatkossakin.”

Tässä ajattelussa ministerin rooli näyttää typistyvän eräänlaiseksi virkakunnan ja asiantuntijoiden näkemyksen hyväksyjäksi tai hylkääjäksi. Tällainen ajattelu rajaa eduskunnan enemmistön luottamusta hallituksensa osana nauttivan ministerin roolin perusteettoman kapeaksi. Ministeriön päällikkönä toimivalla ministerillä on oikeus ensinnäkin suunnata lainvalmistelua sellaisiin asioihin, joita hän haluaa painottaa. Lisäksi valmistelun aikana hänellä on mahdollisuus ohjata myös virkavalmistelua ottamaan huomioon ministerin ja hallituksen painotuksia. Ministeri voi muotoilla työryhmän toimeksiannot niin, että niissä näkyvät hänen painotuksensa.

Eri asioissa näiden prosessien tarkka sisältö voi vaihdella ja sektorit poikkeavat toisistaan. Esimerkiksi tuomioistuinlaitoksesta tai rikos- ja prosessioikeudesta säädettäessä lienee hyvä, jos kokonaan poliittisen prosessin ulkopuoliselle virkavalmistelulle varataan enemmän tilaa kuin joissain toisissa kysymyksissä, jotka ovat luonteeltaan poliittisempia. Joitakin asioita on selvitetty kattavasti jo ennen koko lainvalmisteluprosessia tai niistä on muuten käyty keskustelua jopa useita vuosia. Lisäksi on tärkeää, että jossain vaiheessa prosessia tilaa jää myös sellaiselle asiantuntijatyölle, joka miettii parhaita ratkaisuja johonkin asiaan vain ”sisäsyntyisesti”. Jos lainvalmistelun tavoitteiden lisäksi myös keinot asetetaan poliittisesti liian tiukoiksi, voi tällaisen työn mahdollisuus kaventua epätarkoituksenmukaisen pieneksi.

Yleisesti olisin kuitenkin huolissani, jos Linnan kuvaus laajemmin henkii ajatuksia ministerin roolista lainvalmisteluprosesseista – ministeri saa ja hänen on monessa tapauksessa toivottavaakin olla osa lainvalmisteluprosessia myös sen aiemmissa vaiheissa. Tällainen lähestymistapa varmistaa, että valmisteltava lainsäädäntö vastaa hallituksen tahtotilaa ja valmistelussa voidaan ottaa huomioon kaikki asiaan liittyvät näkökohdat. Jos esimerkiksi tahtotilaan liittyy oikeudellisia tai käytännöllisiä ongelmia, on parempi, että tahtotila tulee ilmi prosessin alussa, jolloin sen toteuttamiseen voidaan hakea vaihtoehtoisia ratkaisuja. Linnan kuvaama menettely, jossa poliittinen harkinta tulee mukaan vasta aivan prosessin loppuvaiheessa, johtaa eittämättä huonompaan lainsäädäntöön kuin lähestymistapa, jossa poliittiset näkökohdat huomioidaan läpi valmisteluprosessin.

Kysymys siitä, minkä oikeudellisten reunaehtojen puitteissa poliittista ohjausta annetaan, on kuitenkin hyvin relevantti. Asiasta ei tietääkseni ole juurikaan oikeustieteellistä tutkimusta eikä viranomaisselvityksiä. Perustuslakivaliokunta on lausunut asiasta lyhyesti mietinnössään vuonna 2015. Tästä näkökulmasta ehdotus asian selvittämisestä ei ole lainkaan perusteeton. Tällainen selvitys vaatisi tekijöiltään niin juridiikan, lainvalmistelun kuin politiikan ymmärrystä.

Oikeusministerin päätös alatyöryhmän toimeksiannon muuttamisesta

Akuutti keskustelu oikeusministeri Meren päätöksestä muuttaa OM:n alatyöryhmän toimeksiantoa kuvaa hyvin sitä, miten moninaisia seikkoja lainvalmistelussa on otettava huomioon, ja miten ministerin ja virkatyön rajankäynti ei aina ole yksinkertaista.  Asia vaatii hieman taustoitusta.

Nykyinen perustuslain 106 § on kirjoitettu niin, että tavallisen lain ja perustuslain ollessa ristiriidassa, perustuslaki saa etusijan, jos ristiriita on ”ilmeinen”. Muussa tapauksessa tavallinen laki saa etusijan, mutta sitä tulkitaan ”perusoikeusmyönteisesti”. Perustuslain 106 §:n muuttamiselle on juristien piirissä tukea, mutta toisaalta myös laajaa vastustusta. Muutos muuttaisi varsin olennaisesti sitä, miten ”perustuslakikontrollia” Suomessa harjoitetaan. Tällä hetkellä painopiste on perustuslakivaliokunnan harjoittamassa ennakollisessa kontrollissa, jossa arvioidaan esitettävän lain suhdetta perustuslakiin jo ennen lain säätämistä. Jos perustuslain 106 §:ä muutettaisiin siten, että vaatimus ristiriidan ilmeisyydestä poistettaisiin, tuo muutos olisi askel kohti jälkikontrollia, eli tuomioistuinten vahvempaa roolia perustuslain tulkinnassa. Toisaalta sen voidaan ajatella heikentävän oikeusvarmuutta, kun eduskunnan hyväksymän lain pitävyyteen voisi aiempaa harvemmin täysin luottaa. Kyse on pitkästä ja nyansseja täynnä olevasta keskustelusta, jolla en pitkästytä tätä enempää.

Nyt käsillä olevan julkisen keskustelun kannalta olennaista kuitenkin on, että kyse ei ole ensisijaisesti oikeuslaitoksen itsenäisyyteen liittyvästä asiasta, vaan kokonaan erillisestä keskustelusta. Itse asiasta on monia näkemyksiä. Kun oikeusministeri Henriksson Marinin hallituksen aikana asetti Oikeusvaltion takeet ja oikeuslaitoksen kehittäminen -työryhmän, ei sen toimeksiannossa mainittu mitään perustuslain 106 §:än liittyvästä valmistelusta. Kun Orpon hallituksen oikeusministeri Meri tarkensi työryhmän toimeksiantoa, ei tässäkään mainittu PL 106 §:ä. Oikeusministeriön virkakunta tarjosi asiaa kirjattavaksi hallitusohjelmaan eräänlaisena ministeriön virkapohjana, mutta asia ei päätynyt hallitusohjelmaan. Ilmeisesti hallitusneuvottelijat eivät pitäneet muutosta ainakaan tässä ajassa hyvänä.

Perustuslain 106 § tuli mukaan valmisteluun vasta, kun työryhmä itse asetti itselleen alatyöryhmän, jonka toimeksiantoon tällainen valmistelu lisättiin. Minusta kuvio on hyvin kummallinen, sillä alatyöryhmän tehtävänanto ylitti tämän päätöksen jälkeen itse työryhmän ministeriltä saaman tehtävänannon. Ylittikö työryhmä siis kahdelta eri ministeriltä saamansa tehtävänannon ja lähti määrittelemään, mitä ministeriössä valmistellaan?

En tiedä päätöksen taustoja sen tarkemmin, mutta edellä kuvattua vasten ei ollut lainkaan yllättävää, että oikeusministeri päätti muuttaa tätä alatyöryhmän toimeksiantoa. Ministerillä on tällaiseen oikeus, eikä päätös toimeksiannon muuttamisesta edes ole kovin poikkeuksellinen – muuten kuin siltä osin, että se kohdistuu juuri perustuslain muuttamiseen kytkeytyvään valmisteluun.

Noin yleisesti pitäisin perusteltuna, että kun perustuslain muutosta valmistellaan, kyseisen valmistelun yhteyteen luodaan jonkinlainen parlamentaarinen prosessi, sillä näin olennaisten muutosten valmistelu ei voi olla vain juristikunnan asia. Tuon prosessin kautta valmisteluun voidaan kanavoida poliittista ohjausta eri eduskuntaryhmistä ja toisaalta tarjota valmistelulle sen kaipaamaa tilaa. Poliittinen ohjaus ja laadukas lainvalmistelu eivät tässäkään asiassa ole keskustelun vastapuolia, vaan hyvin suunnitellussa prosessissa ne tukevat toisiaan ja varmistavat lainsäädännön laatua.

Kuva: Pixabay (CC 0)

Juho Mäki-Lohiluoma

OTM, KTM ja oikeustieteen väitöskirjatutkija Lapin yliopistossa. Tutkimukseni käsittelee lainsäätäjän harkintavaltaa oikeudellisena ja yhteiskunnallisena ilmiönä. Päivätöissä olen Elinkeinoelämän Keskusliitolla.

Ilmoita asiaton viesti

Kiitos!

Ilmoitus asiattomasta sisällöstä on vastaanotettu