Henkilöstömitoitusta ei tule säätää esitetyllä siirtymäaikamallilla

Vanhusten ympärivuorokautiseen hoivaan ollaan säätämässä sitovaa henkilöstömitoitusta. Viikko sitten annetun lakiehdotuksen (HE 4/2020 vp) mukaisesti tarkoituksena on, että sitovan henkilöstömitoituksen tasoksi määriteltäisiin 0,7, jolla tarkoitetaan sitä kuinka niin julkisissa kuin yksityisissä sosiaalihuollon ympärivuorokautista hoivaa eli tehostettua palveluasumista (sosiaalihuoltolaki 21.3 §) tai vanhainkodeissa annettavaa laitoshoitoa (sosiaalihuoltolaki 22 §) tulee jatkossa olla 0,7 välitöntä hoitotyötä tekevää henkilöä suhteessa yksikössä oleviin asiakkaisiin. Tämä ei tarkoita sitä, että jokaista asiakasta varten olisi 0,7 henkilöä, vaan kyse on käytettävissä olevasta kokonaishenkilöstömäärästä (ks. laskentaesimerkki SuPer:n sivuilla).

Hallituksen esityksessä vanhuspalvelulain muuttamisesta tarkoituksena on lisätä nykyiseen lain henkilöstöä määrittävään 20 §:än kaksi uutta momenttia. Näistä ensimmäinen määrittää tason:

”Toteutuneen henkilöstömitoituksen tehostetun palveluasumisen ja pitkäaikaisen laitoshoidon toimintayksikössä, jolla on yhteiset toimitilat ja oma työvuorosuunnittelu ja joka toimii yhden esimiehen alaisuudessa, on oltava vähintään 0,7 työntekijää asiakasta kohti”.

Säännöksen ydin sisältö tarkoittaa sitä, että toteutuneen henkilöstömitoituksen on siis oltava 0,7 työntekijää asiakasta kohden. Se keitä mitoitukseen katsotaan mukaan, määrittyy lakiin myös ehdotettavan uuden 3 a §:n perusteella. Lain 20 §:n uusi 3 momentti taas määrittää toteutumisen tarkastelun kolmen viikon jaksoihin sekä kieltää ns. välillisen työn lukemisen osaksi henkilöstömitoitusta.

Tämän sääntelyn on tarkoitus tulla voimaan 1.8.2020. Kuten lakiehdotuksessakin todetaan, tarkoittaa 0,7 toteuttaminen yhteensä 4 417 henkilön lisäystä nykytilaan (HE 4/2020 vp, s. 43, 46, 56, 71 ja 74), eikä sellainen lisäys olisi mahdollista taloudellisesti tai henkilöstön saatavuuden näkökulmasta. Lisäyksen kustannusvaikutus olisi jopa 238,6 miljoonaa euroa (HE 4/2020 vp, s. 42 ja 46). Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelmassa tarkoitukseen on varattu vuoden 2023 tasolla yhteensä 70 miljoonaa euroa (s. 207). Lisärahoituksen osalta uudistuksen valmistelusta vastuussa oleva ministeri Krista Kiuru on kertonut hallituksen olevan aikeissa leikata yksityisiä KELA-korvauksia sekä hakea rahoitusta ”palveluhankintojen tehostamisesta, digitalisaatiosta, lääkehuollosta ja apteekkien katteista”.

Hallituksen logiikka on, että henkilöstömitoitus säädetään voimaan 1.8.2020 alkaen, mutta tällöin alkaa siirtymäaika, jonka puitteissa rahoitusta tai henkilöstöä ei tarvita edellä esitetyllä tavalla. Hallituksen esitykseen sisältyykin siirtymäsäännös, jonka mukaan ennen 1.4.2023 henkilöstömitoitus voi olla pienempi:

”Ennen 1 päivää huhtikuuta 2023 toteutunut henkilöstömitoitus 20 §:n 2 momentissa tarkoitetuissa toimintayksiköissä saa olla pienempi kuin 0,7 asiakasta kohti, jos toimintayksikkö voi osoittaa, että siellä annettava hoito ja huolenpito vastaavat yksikössä olevien iäkkäiden henkilöiden määrän ja heidän toimintakykynsä edellyttämää palvelutarvetta sekä turvaavat heille laadukkaat palvelut. Henkilöstömitoituksen on oltava kuitenkin vähintään 0,5 työntekijää asiakasta kohti”.

Siirtymäsääntelyä varten on rakennettu hyvin monimutkainen malli. Kuten ministeri Kiuru ja hallitus on jatkuvasti korostanut, tulee henkilöstömitoitus 0,7 voimaan jo 1.8.2020. Koska sillä ei kuitenkaan ole siihen rahoitusta, eikä riittävää henkilöstöä ole ollut saatavissa, on realismia ollut säätää pitkä siirtymäaika, jonka puitteissa rahoitusta kerätään sekä henkilöstön saatavuusongelma toivottavasti saadaan ratkaistua. Valittu sääntelymalli on kuitenkin poikkeuksellinen ja ongelmallinen, kun sitä verrataan malliin, jossa sitova henkilöstömitoitus tasolle 0,5 olisi säädetty velvoittavaksi 1.8.2020 alkaen ja sitä olisi asteittain tiukennettu vuoden 2023 huhtikuun alkuun. Syyt siihen miksi jälkimmäisellä tavalla ei toimita, lienee poliittiset, jopa poliittisretoriset.

Sääntelyn ongelmallisuus tulee esiin siinä, että kuten hallituskin toteaa, tulee 0,7 velvoittavaksi 1.8.2020 alkaen. Tämä on vanhuspalvelulain 20 §:n uuden 2 momentin ja voimaatulosäännöksen valossa päivän selvää. Tämä tarkoittaa sitä, että ns. järjestämisvastuussa oleva viranomainen, so. vanhan – jo kumotun, mutta tältä osin voimaan jätetyn – sosiaalihuoltolain 6.1 §:n tarkoittama toimielin, on sidottu kaikessa toiminnassaan tuohon lukuun 1.8.2020 alkaen. Näin ollen laillista ei ole tehdä kuntalain 8.2,2 §:n tarkoittamaa päätöstä tarpeesta, määrästä ja laadusta minkään muun luvun perusteella. Myöskään laillista ei ole 1.8.2020 alkaen kilpailuttaa tehostetun palveluasumisen palveluhankintoja minkään muun luvun kuin 0,7 mukaisena. Myös valtuuston on talousarviossaan niin sanotun kirjanpidollisen varovaisuusperiaatteen mukaisesti budjetoitava ympärivuorokautinen hoiva nimenomaan 0,7 mukaisesti, koska tuo on se taso, joka on 1.8.2020 alkaen säädetty voimassa olevaksi tasoksi.

Vetoaminen vanhuspalvelulain 0,5 siirtymäsäännökseen ei ole toimiva, koska kyseisessä säännöksessä poikkeamismahdollisuutta ei anneta järjestäjälle, vaan toimintayksikölle. Toimintayksiköllä tarkoitetaan julkista tai yksityistä ympärivuorokautista hoivaa tarjoavaa yksittäistä hoivakotia tai vanhainkotia. Esimerkiksi yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain (YSL) 3.1,2 §:ssä toimintayksikkö on määritelty ”toiminnallis[eksi] kokonaisuu[deksi], jossa tuotetaan asiakkaalle tässä laissa tarkoitettuja palveluja” (huomaa kuitenkin HE 302/2010, s. 18/II). Niinpä mahdollisuus poiketa on nimenomaan tuotantoyksiköllä, ei järjestäjällä.

Nykyään ja jatkossakin yksityisten ympärivuorokautista hoivaa tuottavien toimintayksiköiden osalta käytössä on toimilupajärjestelmä, josta on säädetty YSL 3 luvussa. Sen 10 §:ssä säädetään lupaviranomaisten (toiminta-alueen laajuudesta riippuen joko aluehallintovirasto tai Valvira) mahdollisuudesta liittää toimilupapäätökseen ehtoja muun muassa henkilöstöstä. Pääsääntöisesti toimilupiin onkin sisältynyt ehtona tietty henkilöstömitoitustaso, joka usein on ollut 0,5:ttä korkeampi. Toimintayksikön on toimittava tuon lupapäätöksen puitteissa. Myös jatkossa arviointi siitä, että voiko toimintayksikkö hallituksen esityksen siirtymäsäännöksen perusteella poiketa lakisääteisestä 0,7:sta alaspäin on käytännössä lupaviranomaisen vallassa ja sen valvonta kuuluu lain tarkoittamille valvontaviranomaisille (kuntien mainitut toimielimet, aluehallintovirastot, Valvira).

Kun tällä hetkellä lupaviranomaisten roolina on ollut ollut kiristää sääntelemätöntä aluetta (henkilöstömitoitus), on jatkossa niiden tehtävänä arvioida sitä voiko kyseinen toimintayksikkö toimia lakisääteistä tasoa matalammalla. Tämä on merkittävä muutos niin lupa- kuin valvontaviranomaisten toiminnan logiikassa. Siitä syntyy myös aivan erilainen vastuu näille viranomaisille ja tarvitsee vahvat perustelut sille, että laissa säädetystä 0,7 henkilöstömitoituksesta 1.8.2020-31.3.2023 välillä poiketaan. Jos poiketaan, sataa se toimintayksikön laariin: julkisissa yksiköissä hyötyjänä on luonnollisesti kunta, mutta yksityisten sosiaalipalvelujen osalta hyöty matalammasta mitoituksesta tarkoittanee pienempiä kuluja palveluntarjoajille, josta taas seurannee suuremmat voitot.

Vahva suositukseni olisi, että eduskunta ei näin epämääräistä sääntelyä päästäisi läpi, vaan vanhuspalvelulain siirtymäsäännöksiä korjattaisiin aidosti siten, että 1.8.2020 alkaen 0,7 ei tulisi voimaan, mikäli siihen ei voida osoittaa yksiselitteisesti määrärahoja (hallitusohjelmassa luvattu korvata kuntien velvoitteita lisäävät toimet täysimääräisesti, ks. s. 106-107). Poliittinen tahto voisi toteutua kiristämällä mitoitusta asteittain kevääseen 2023 mennessä. Nyt esitetyssä siirtymämallissa on riski, joka voi realisoitua pahemman kerran kuntataloudelliseksi katastrofiksi ja hoivayhtiöiden oikeudettomiksi voitoiksi.

Kirjoittaja on hallintotieteiden tohtori, yhteiskuntieteiden maisteri ja õigusteaduse magisterNykyisin hän työskentelee Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella kuntaoikeuden tutkijatohtorina. Aiemmin hän on toiminut muun muassa useiden kuntien kunnanjohtajana ja oman toimensa ohessa sosiaalijohtajana.

 

mattimuukkonen

Vuonna -82 syntynyt hallintotieteiden tohtori, yhteiskuntatieteiden maisteri ja Master of Arts in Law. Nykyisin työskentelen Itä-Suomen yliopistossa kuntaoikeuden tutkijatohtorina. Aiemmin työurallani toiminut muun muassa Riihimäen muutosjohtajana, Mikkelin Puhelin Oyj:n (MPY) liiketoiminnan kehityspäällikkönä, vastuualueenani uudet digitaalisen liiketoiminnan innovaatiot sekä Agens'n toimitusjohtajana ja hallituksen varapuheenjohtajana. Lisäksi olen toiminut mm. kunnanjohtajana Kyyjärvellä, Pyhärannassa ja Suomenniemellä, Joensuun yliopistossa eri opetus- ja tutkimustehtävissä sekä Mikkelin Ammattikorkeakoulun sähköisen arkistoinnin ja digipalvelujen tutkimusjohtajana. Tässä blogissa ilmaisemani ajatukset ovat yksin minun ja yksityishenkilönä esitettyjä.

Ilmoita asiaton viesti

Kiitos!

Ilmoitus asiattomasta sisällöstä on vastaanotettu