Kuntalain selvennystarpeista ”kunnan toiminnan” osalta

Suomen kunta-alan keskeinen väki kokoontui alan päätapahtumaan Kuntamarkkinoille Kallion Kuntatalolle 11.-12.9.2019. Tapahtuman tietoiskut ovat vuosien varrella jakaneet oppia useista asioista ja erityisesti kuntalainsäädäntöön liittyvät puheenvuorot ovat olleet mielenkiintoisia ja asiantuntevia.

Tänä vuonna erityisen mielenkiinnon kuntaoikeuteen toi valtiovarainministeriön käynnistämä selvitys uuden, vuonna 2015 säädetyn kuntalain (410/2015) muutostarpeista. Teemaa sivuttiinkin niin ministeriön infossa kuin edunvalvontajärjestö Suomen Kuntaliitto ry:n lakiklinikalla. Tässä yhteydessä itsekin osallistuin yleisöstä keskusteluun muutamin kommentein. Seuraavassa muutama sana yhdestä niistä.

”Kunnan toiminta” -käsite omaksuttiin uuteen kuntalakiin. Lain 6.2 §:n mukaan sillä tarkoitetaan kokonaisuutta, joka muodostuu kuntakonsernista (peruskunta ja määräysvallassa olevat yhtiöt ja säätiöt, L 6.1 §) sekä kuntien yhteistyöstä (vastuukunta, kuntayhtymä, yhteinen virka), mutta myös muusta omistukseen, sopimukseen ja rahoitukseen perustuvasta – noh – kunnan toiminnasta. Käytännössä kysymys on vähemmistöomistuksista, ostopalveluista ja avustuksista tai muista rahoitetuista toiminnoista, kuten vaikkapa jäsenyyksistä yhdistyksissä.

Kunnan toiminnan käsite olisi lähinnä informatiivinen, mikäli sitä ei olisi kuntalain 2.1 §:ssä sidottu lain soveltamisalaan. Säännöksen mukaan, jollei toisin ole säädetty, kuntalakia sovelletaan kuntien hallinnon ja talouden järjestämisen ohella myös mainittuun kunnan toimintaan. Tässä suhteessa soveltamisala poikkeaa aiemmasta laista (365/1995), jonka 3.1 §:ssä (81/2002) soveltamisala oli osoitettu, jollei toisin ole säädetty, koskemaan kunnan hallintoa.

Normien väliset suhteet ovat olleet viime aikoina oikeustieteellisen tutkimuksen kohteena. Muun muassa professori Tapio Määttä (2015, JJ Tolvanen) on osoittanut, ettei vanhaa kunnon lex specialis -metanormia (erityislaki syrjäyttää yleislain) tule tarkastella säädös- (laki) tai edes säännösperustaisesti (pykälä), vaan nimenomaan normien välisenä ristiriitojen ratkaisuperiaatteena. Kun ”lex” ymmärretään näin, huomataan, ettei ristiriitoja juurikaan koko oikeusjärjestyksestä niin paljon lopulta löydykään. Esimerkiksi se, että Kuntaliitto on yhdistyslain (503/1989) 1 §:n tarkoittama aatteellinen yhdistys tai Länsimetro Oy on osakeyhtiölain (624/2006) 1:1:n tarkoittama osakeyhtiö, ei suoraan tarkoita sitä, etteikö kuntalakia sovellettaisi myös niihin.

Niinpä laki melko yksiselitteisesti laajentaa kuntalain soveltamisen hyvin laajasti myös niin yhteisöihin, joihin kunnat kuuluvat tai joissa ne ovat omistajina taikka, joilta ne palveluja sopimusperustaisesti ostavat. Toisin ei nimittäin ole säädetty. On toki niin, ettei suurinta osaa kuntalain säännöksistä ole suunniteltu sovellettavaksi muissa kuin kunnassa tai kuntayhtymässä, mutta soveltamisalan poissulkua ei ole myöskään tehty, jolloin yhteensovittamisstrategian mukaisesti kyseisiin yhteisöihin silloin, kun ne hoitavat kunnan toimeksiannosta julkisia tehtäviä, tulee kuntalakia soveltaa.

Lainvalmisteluun lentääkin nyt pallo sen osalta, että halutaanko tämän olevan näin. Minulle annetut vastaukset viestivät sitä, ettei näin ole tarkoitettu. Ongelma vain on se, ettei tätä tarkoittamattomuutta ole mainittu laeissa tai esitöissä, joten lakia on pakko tulkita soveltamisalasäännöksessä ilmaistun pääsäännön mukaisesti. Kuten jo oikeustieteen päivillä taannoin esitin, puoltaa myös Suomen perustuslain (731/1999) 12.2 §:ssä säädetty julkisuusperiaate -perusoikeus esimerkiksi sitä, että kuntalain 29 §:ä tulee tulkita mahdollisimman laajasti muun muassa velvoittamaan kunnan antamaan yleisen tiedonsaannin kannalta tarpeellisia tietoja yleisessä tietoverkossa myös sen jälkeen, kun muiden kuin kunnan toimielinten esityslistat ovat valmistuneet. Tämä velvollisuus koskee siis näin ollen myös muun muassa tytäryhteisöjä ja vaikkapa mainittua Kuntaliittoa. Näiden säädösperusta yhdistys- tai osakeyhtiölaissa ei nimittäin tuo mukaan kategorista perustetta mitätöidä kuntalain 2.1 §:stä aiheutuvaa soveltamisvelvollisuutta. Jos näin ei haluta olevan, tulisi tämä huomioida myös lainsäädännössä tai vähintään sen esitöissä.

Kirjoittaja on koulutukseltaan hallintotieteiden tohtori, yhteiskuntatieteiden maisteri ja õigusteaduse magister. Parhaillaan kirjoittaja työskentelee kuntaoikeuden tutkijatohtorina Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella, jossa hänen tutkimuksensa kohdistuu erityisesti kuntaoikeuden yleisiin oppeihin eli käsitteisiin, periaatteisiin, teorioihin ja oikeuslähdeopin oikeudenalakohtaisiin erityispiirteisiin.

mattimuukkonen

Vuonna -82 syntynyt hallintotieteiden tohtori, yhteiskuntatieteiden maisteri ja Master of Arts in Law. Nykyisin työskentelen Itä-Suomen yliopistossa kuntaoikeuden tutkijatohtorina. Aiemmin työurallani toiminut muun muassa Riihimäen muutosjohtajana, Mikkelin Puhelin Oyj:n (MPY) liiketoiminnan kehityspäällikkönä, vastuualueenani uudet digitaalisen liiketoiminnan innovaatiot sekä Agens'n toimitusjohtajana ja hallituksen varapuheenjohtajana. Lisäksi olen toiminut mm. kunnanjohtajana Kyyjärvellä, Pyhärannassa ja Suomenniemellä, Joensuun yliopistossa eri opetus- ja tutkimustehtävissä sekä Mikkelin Ammattikorkeakoulun sähköisen arkistoinnin ja digipalvelujen tutkimusjohtajana. Tässä blogissa ilmaisemani ajatukset ovat yksin minun ja yksityishenkilönä esitettyjä.

Ilmoita asiaton viesti

Kiitos!

Ilmoitus asiattomasta sisällöstä on vastaanotettu