Suomen huoltovarmuus ja Baltian alue (Kirjoitus on referaatti Ulkopoliittisen Instituutin raportista)

YLEISTÄ HUOLTOVARMUUDESTA

Kylmän sodan loputtua turvallisuusympäristö on muuttunut merkittävästi. Uusia uhkakuvia on syntynyt, ja ne ovat monin tavoin sellaisia, joihin ei perinteisellä asevoimalla voida vastata. Tämä kirjoitus on syntynyt Pasi Majurin toiveesta tilanteessa, jossa Venäjä on esittänyt uhkavaatimuksensa koskien sen ”rajaturvallisuutta” ja erityisesti NATOn laajentumista itäsuunnalla. Em. syistä ei uudenlaisten uhkakuvien kuvaus ole tarpeen, koska tilanne alkaa muistuttaa kylmän sodan aikaa.

Aiemmista blogeista ja niiden kommenteista päätellen monelle lukijalle on jäänyt epäselväksi, mitä ”huoltovarmuus” itse asiassa on.

Nykyisen määritelmän mukaan huoltovarmuudella tarkoitetaan ”väestön toimeentulon, maan talouselämän ja maanpuolustuksen kannalta välttämättömän kriittisen tuotannon, palvelujen ja infrastruktuurin turvaamista vakavissa häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa” (Valtioneuvosto 2018).

Suomalainen moderni näkemys huoltovarmuudesta on laaja-alaisempi kuin useimmissa muissa valtioissa tai kansainvälisissä organisaatioissa. Se pitää sisällään muun muassa materiaalisen varautumisen, kriittisen infrastruktuurin suojelun, viestintä- ja tietoverkkojärjestelmien ja -palveluiden turvaamisen, logististen järjestelmien ylläpidon, vesi- ja ruokahuollon, kriittisten lääkkeiden ja terveydenhuollon palveluiden saatavuuden turvaamisen sekä sotilaallisen huoltovarmuuden (Valtioneuvosto 2018).

Suomalaisen varautumisajattelun leimallinen piirre on ollut oletus, että kansakunnan pitää viime kädessä kyetä selviytymään yksin, ilman ulkopuolista apua. Kansallinen varautuminen on lähtökohtaisesti nojautunut sotatalousajatteluun, jossa valtiota on rakennettu selviytymään äärimmäisissä olosuhteissa. Paino on ollut omiin resursseihin perustuvissa turvallisuusratkaisuissa, kuten itsenäisessä puolustuksessa ja omaehtoisessa huoltovarmuudessa.

Nykyään Suomi on osa globaalia verkostotaloutta ja huoltovarmuus perustuu siten yhä enemmän kansainväliseen kytkeytymiseen. Yhteiskunnan ja kansantalouden toiminnalle keskeisten tuotteiden arvoketjut ovat usein globaaleja ja hajautuneita, ja ne voivat kohdata häiriöitä kaukana kotimaan satamista tai lähialueen kuljetusreiteistä. Kasvanut kansainvälinen riippuvuus vaikuttaa siksi merkittävästi siihen, miten Suomen huoltovarmuus voidaan järjestää kansainvälisesti verkottuneessa maailmassa.

Suomen huoltovarmuuden turvaaminen on yhä selvemmin ulkomaisen infrastruktuurin ja markkinatoimijoiden varassa. Yksityinen sektori tuottaa yhä suuremman osan julkisen sektorin vastuulla olevista tuotteista ja palveluista. Viime kädessä yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaaminen on silti edelleen julkisen sektorin vastuulla. Ensisijaisesti tämä tarkoittaa, että vakavimmat häiriötilanteet ja poikkeusolot, kuten sotilaalliset uhat, kuuluvat entiseen tapaan ensisijaisesti valtion vastuun ja toiminnan piiriin. Koska yksityisten ja usein myös kansainvälisten markkinatoimijoiden merkitys on yhä suurempi, valtiotason keskitetyt toimet eivät kuitenkaan yksin riitä vastaamaan huoltovarmuuteen olennaisesti liittyvästä varautumisesta ja toimijoiden jatkuvuudenhallinnasta. Nämä ovat toimintojen ja prosessien moninaisuuden vuoksi mahdollisia ainoastaan eri politiikkasektorit ylittävällä yhteistyöllä, jossa mukana ovat julkisen vallan edustajien lisäksi myös elinkeinoelämä ja kolmas sektori.

Koska Kai Niemeläinen on luvannut kirjoittaa Itämeren merkityksestä huoltovarmuuden kannalta, sivuutan sen tässä ja siirryn suoraan Baltiaan. Toivon Niemeläisen kirjoituksen täydentävän tätä tarvittavilta osilta, vaikka ”Johtopäätökset”-osiossa otan kantaa myös Itämeren tilanteeseen.

SUOMEN JA BALTIAN VÄLISET HUOLTOVARMUUSYHTEYDET

Liiketoiminta muodostaa keskeisen osan Suomen ja Baltian maiden välisissä yhteyksissä. Kuten edellä on todettu, huoltovarmuuden muutos yhä riippuvaisemmaksi globaaleista virroista ja keskinäisriippuvuuksista on kasvattanut myös yksityisen sektorin roolia huoltovarmuustoiminnassa. Suomen ja Baltian yhteydet voi ymmärtää edellisissä luvuissa kuvatun kaltaisina virtoina, joille reunaehtoja asettavat muun muassa niin keskinäiset kuin globaaleihin verkostoihin ulottuvat taloudelliset sekä ulko- ja turvallisuuspoliittiset tekijät.

Suomen näkökulmasta Baltiassa on paitsi kauppakumppaneita, myös tuotantoketjun osatekijöitä, ja lisäksi alueella on suuri merkitys sen läpi kulkevien toimitusten kannalta. Yhteyksiä Baltiaan on helppo pitää merkittävinä jo niiden määrällisen intensiteetin vuoksi. Ennen kaikkea Suomen ja Viron välisen meriliikenteen rahtikuljetukset olivat vuonna 2018 noin 8,2 miljoonan tonnin tasolla (Liikenne- ja viestintävirasto 2019), mikä viittaa reitin korkeaan intensiteettiin. Kaikkiaan Baltian kautta kulkee noin kolmasosa kaikista Suomesta Eurooppaan suuntautuvista kuljetuksista. Yleisesti ottaen Suomen tavaraviennistä noin 80 % ja tuonnista noin 90 % kulkee merikuljetuksin Itämeren kautta. Lisäksi Viron ja Suomen välillä kulki vuonna 2019 n. 8.9 miljoonaa matkustajaa.

Viron ja Suomen välillä kulkee myös kaksi sähkönsiirtokaapelia (Estlink 1 ja 2) sekä useita tietoliikennekaapeleita. Lisäksi Suomen ja Viron välillä kulkeva Balticconnector-maakaasuputki otettiin käyttöön vuoden 2019 lopussa. Olemassa olevien yhteyksien lisäksi suunnitteilla on muita liikennehankkeita, jotka vaikuttaisivat Suomen ja Baltian välisiin kulkureitteihin ja muihin yhteyksiin. Helsingin ja Tallinnan välisestä rautatietunnelista on käyty keskustelua jo joitakin vuosia, ja liikenne- ja viestintäministeriö on tehnyt selvityksiä sen toteuttamismahdollisuuksista.

Baltian maiden välinen Rail Baltica –rautatie vaikuttaisi toteutuessaan myös Suomesta Baltiaan ja Eurooppaan suuntautuviin kuljetuksiin, ja Suomen valtio osallistuu hankkeen takana olevaan RB Rail AS -yhteisyritykseen. Laajempaan kuvaan vaikuttaa myös suunnitelmat Jäämeren radasta, joka muodostaisi rautatieyhteyden Suomen Lapista jäämerelle. Liikenne- ja viestintäministeriön selvityksen mukaan hanke muuttaisi Suomen logistista asemaa ja erityisesti yhdessä Tallinna-tunnelin ja Rail Baltican kanssa se parantaisi myös yhteyksiä Eurooppaan. Jäämeren rata ei kuitenkaan selvitysten perusteella olisi taloudellisesti kannattava, eikä se todennäköisesti parantaisi huoltovarmuutta ainakaan vakassa kriisitilanteessa.

Miten tärkeänä suomalaiset Baltiassa toimivat yritykset näkevät alueen merkityksen huoltovarmuuden kannalta, on tärkeä seikka edellä esitetyn, yksityisen sektorin merkittävän aseman vuoksi kriisitilanteessa.

Baltian toimijoille tehdyssä kyselyssä 31,7 % vastaajista nimesi juuri kuljetusreitit keskeisiksi. Miltei yhtä moni (30,5 %) ilmoitti, että Baltiassa sijaitsee osia tuotantoketjusta. Merkittävään asemaan nousivat myös Baltian rooli vientimarkkinoiden (28,0 %) sekä työvoiman (20,7 %) kannalta. Sen sijaan ulkoistetut toiminnot Baltiassa mainitsi vain 9,8 % vastaajista. Tietoliikenneyhteydet (6,1 %) ja rahoituksen (1,2 %) oli valinnut vain muutama vastaaja. Avoimissa vastauksissa ylivoimaisesti eniten korostuivat sähkön siirtoyhteydet, mutta useammin kuin kerran mainittiin myös alueen merkitys raaka-aineiden lähteenä. Mainintoja saivat lisäksi sisaryhtiöt ja sivukonttorit, energiamarkkinoiden yhteistyö, Baltian sisäiset polttoainekuljetukset sekä sosiaali- ja terveydenhuolto.

Kyselyn vastaukset vahvistavat käsitystä, että Baltia nähdään Suomessa erityisesti yhteysreittinä muualle Eurooppaan. Haastateltujen asiantuntijoiden mukaan se on yksi kolmesta vaihtoehtoisesta reitistä, joita Suomella on Keski-Eurooppaan suuntautuville kuljetuksille. Muut reitit kulkevat joko meriteitse Itämerellä tai Ruotsin kautta. Kuten edellä on todettu, Baltian kautta menee noin kolmasosa kaikista Eurooppaan suuntautuvista kuljetuksista. Etenkin matkustajaliikenteen mukana kulkevalla rahdilla on tärkeä rooli, joskin Suomenlahdella toimii jonkun verran myös pelkästään kuljetuksia hoitavia roro-aluksia. Päätökset eri reittivaihtoehtojen välillä määrittyvät pääasiassa niistä koituvien kokonaiskustannusten perusteella, mutta erot ovat varsin pieniä, sillä kustannusten vaihtelu on noin 5 % luokkaa. Baltian etuna on suuri edullisten kuljetuspalvelujen tarjoajien määrä.

Suomen ulkomaankaupassa Viro on kokoonsa suhteutettuna merkittävä kauppakumppani ja kymmenenneksi tärkein vientimaa, kun taas Latvia ja Liettua ovat sijoilla 22 ja 23. Vastavuoroisesti Suomi on Virolle ehdottomasti suurin kauppakumppani sekä viennin että tuonnin suhteen. Myös virolaisen työvoiman merkitys etenkin pääkaupunkiseudulla on suuri. Toisaalta kuljetusreittien näkökulmasta koko Baltian alue on samanarvoinen. Katkokset tai häiriöt missä tahansa alueen maassa vaikuttaisivat Suomessa.

JOHTOPÄÄTÖKSET

Suomen huoltovarmuuden kannalta keskeisin kysymys on, liittyykö Baltian-yhteyksiin sellaisia riippuvuuksia, jotka voisivat häiriintyessään vaarantaa yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja.

Itämerta voi kuvata Suomen tärkeimmäksi valtaväyläksi, jota pitkin kulkee suuri osa koko yhteiskunnan yhteyksistä globaaliin verkostotalouteen. Baltian kautta kulkeva reitti on yksi vaihtoehtoisista Itämeren väylää hyödyntävistä yhteyksistä Suomen ja Euroopan välillä. Yhteys Baltian kautta nivoutuu kuitenkin niin taloudellisesti kuin geopoliittisesti osaksi koko Itämeren turvallisuustilannetta, jolloin myös ainakin isot häiriöt ja vakavat kriisit leviävät helposti koskemaan koko aluetta tai suurta osaa siitä.

Baltian reitti ei itsessään ole huoltovarmuuskriittinen, sillä se on normaaliolojen (huom. siis normaaliolojen) häiriötilanteessa korvattavissa Itämerta pitkin kulkevalla merireitillä. Korvattavuutta edesauttaa etenkin se, että suurin osa Baltian kautta kulkevista virroista suuntautuu itse asiassa Keski-Eurooppaan tai sieltä Suomeen. Baltian maiden alueelle puolestaan ei sijoitu sellaisia resursseja tai tuotantoprosessin osia, jotka olisivat Suomen yhteiskunnan toiminnan kannalta kriittisiä eivätkä korvattavissa. Sen sijaan sekä Baltiasta että sen läpi kulkee Suomeen paljon virtoja, joiden äkillinen katkeaminen aiheuttaisi Suomelle haasteita ja vaatisi toimenpiteitä. Näistä tärkeimpiin kuuluu varsinkin Virosta tuleva työvoima, jolla on Suomessa suuri merkitys ennen kaikkea pääkaupunkiseudulla sekä terveydenhuolto- ja rakennusalalla. Työvoiman korvaaminen, toimintojen priorisoiminen ja muu tilanteeseen sopeutuminen veisivät aikaa ja aiheuttaisivat taloudellisia tappioita, mutta ne eivät pysäyttäisi suomalaisen yhteiskunnan toimintaa. Yksittäisille yrityksille häiriöt Baltianreitissä voisivat aiheuttaa suurtakin haittaa tai jopa estää liiketoiminnan jatkamisen. Tätä ei kuitenkaan voi pitää koko yhteiskunnan huoltovarmuuteen kohdistuvana riskinä.

Vakavassa kriisitilanteessa myös Baltian reitin korvaavat vaihtoehdot saattavat olla suljettuina Mikäli Baltiassa ilmenevän kriisitilanteen taustalla olisi yhteen tai useampaan maahan kohdistuva aseellinen hyökkäys tai muu merkittävää haittaa aiheuttava vihamielinen toiminta vieraan vallan taholta, tilanne vaikuttaisi voimakkaasti myös naapurimaihin ja koko Itämeren alueeseen. Hyvin todennäköisesti sillä olisi myös kansainvälisiä geopoliittisia seurauksia. Siten on hyvin mahdollista, että kriisi leviäisi ja syystä tai toisesta myös Itämerta pitkin kulkeva reitti katkeaisi tai häiriintyisi vakavasti. Tämä olisi Suomen huoltovarmuuden kannalta kriittinen tilanne, sillä viimeinen vaihtoehto eli Ruotsin kautta kulkeva reitti ei riittäisi kattamaan kaikkia elintärkeitä kuljetuksia. Kuten edellä on todettu, pääasiallinen syy siihen, ettei Baltian-reittiä pidetä huoltovarmuuskriittisenä, on juuri sen korvattavuus – ei siis reittiä pitkin kulkevien virtojen vähäinen merkitys. Jos vaihtoehtoinen reittimahdollisuus katoaa, yhteiskunnan toimivuus on uhattuna.

Huoltovarmuudessa on siten otettava huomioon paitsi Suomen riippuvuudet muista maista ja niihin suuntautuvista yhteyksistä, myös muiden maiden riippuvuudet Suomesta. Ylimääräisenä haasteena on, että muualla toteutettavat politiikkalinjaukset saattavat tuoda yllättäviä muutoksia huoltovarmuustilanteeseen. Kansallisessa päätöksenteossa huoltovarmuuskysymykset on mahdollista ottaa huomioon, mutta ulkopuolisiin linjauksiin on usein vaikeaa ellei mahdotonta vaikuttaa.

Suomen näkökulmasta Itämeren alueen turvallisuusdynamiikka muodostaa kokonaisuuden, jossa myös Baltialla on olennainen merkitys. Suomen ja Baltian yhteyksiä on mahdotonta nähdä täysin erillisinä koko Itämeren alueen geopoliittisesta ja turvallisuustilanteesta. Baltian kautta kulkevat virrat ja niiden aikaansaamat riippuvuudet ovat väistämättä liitoksissa siihen, mitä muualla Itämerellä tapahtuu. Esimerkiksi poikkeusoloissa seuraukset Suomen huoltovarmuudelle riippuvat ensisijaisesti siitä, vaikuttaako kriisi myös Itämeren kautta kulkevaan reittiin. Siksi minkä tahansa Itämeren valtion tai valtioiden välisten yhteyksien tarkastelu tulee sijoittaa Itämeren alueelliseen kontekstiin.

Suuri osa huoltovarmuuteen vaikuttavista päätöksistä syntyy osana yksityisen sektorin toimintaa. Yksityisen sektorin korostuminen ei kuitenkaan tarkoita perinteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan merkityksen häviämistä huoltovarmuusajattelusta. Päinvastoin Baltian tarkastelu osoittaa, miten Itämeren alueen geopoliittinen tilanne vaikuttaa väistämättä valtioiden ulkopuolisiin yhteyksiin ja rajat ylittävien virtojen kulkuun. Raportin analyysi tukee siten vuoden 2018 huoltovarmuuspäätöksen näkemystä, jonka mukaan huoltovarmuustoiminnan tulee tapahtua sopusoinnussa ulko- ja turvallisuuspoliittisen tavoitteenasettelun kanssa. Huoltovarmuutta ei voi nähdä kapeasti materiaalilisena varautumisena tai edes yhteyksien ylläpitämisenä, vaan se kytkeytyy laaja-alaisesti ympäröivästä yhteiskunnasta ja kansainvälis-poliittisesta tilanteesta muodostuvaan kudelmaan. Kansainvälisten sopimusten ja instituutioiden muodostamat velvoitteet ja verkostoituneesta taloudesta syntyvät keskinäisriippuvuudet määrittävät yhä enemmän globaalivirtojen kulkua. Toisaalta myös suurvaltapolitiikka ja valtioiden väliset suhteet muodostavat edelleen puitteet kansainväliselle vuorovaikutukselle. Siksi Suomen kansalliseen huoltovarmuuteen ja siviilivarautumiseen liittyvä päätöksenteko edellyttää mahdollisimman pätevää, kokonaisvaltaista tilannekuvaa.

LOPUKSI

Kuten sanottu, kirjoitus on referaatti ja saattaa olla, että joitain keskeisiä kohtia on sivuutettu kevyesti. Täytyy kuitenkin mainita, että vuonna 2019 nykyistä tilannetta pidettiin erittäin epätodennäköisenä, ja näyttää siltä, että sen vuoksi raportti keskittyi suurilta osin rauhanajan kriisien vaikutukseen.

Lähde: SUOMEN HUOLTOVARMUUS JA BALTIAN ALUE TIIVISTYVÄT YHTEYDET MUUTTUVASSA TURVALLISUUSYMPÄRISTÖSSÄ Emma Hakala, Harri Mikkola, Juha Käpylä, Matti Pesu & Mika Aaltola, 2019

Edit. Korjattu nimi.

+14

Ilmoita asiaton viesti

Kiitos!

Ilmoitus asiattomasta sisällöstä on vastaanotettu