Kehysriihi: Hallitus työnsi hyvinvointialueet ”ratikan alle”

Hyvinvointialueiden itsehallinto kovalla koetuksella. Hallitus työnsi kehysriihessä hyvinvointialueet  ”ratikan alle”   

Kuten olemme panneet merkille, parta on pärissyt viime kuukausina hyvinvointialueiden talouden ja toiminnan osalta. Viimeisimpänä aihetta puitiin hallituksen kehysriihessä. Tässä kirjoituksessa kiinnitetään huomiota sekä kuntien, mutta etenkin hyvinvointialueiden itsehallintoon, joka on olennainen osa kuntien ja hyvinvointialueiden tosiasiallisten toimintaedellytysten toteutumisessa. Kirjoituksessa arvioidaan sitä, missä määrin kunnilla ja hyvinvointialueilla on tosiasiallista itsehallintoa ja miten se mahdollisesti vaikuttaa mm. hyvinvointialue – valtio -suhteeseen?

Tässä kirjoituksessa pohditaan myös sitä, mikä merkitys kuntien ja hyvinvointialueiden itsehallinnon asteella on mahdollisesti ”kentällä” tehtävään työhön, mm. luottamushenkilöiden toimintaedellytysten ja vaikuttamismahdollisuuksien näkökulmasta? Onko olemassa vaara, että etenkin hyvinvointialueisiin liittyvän tiukan valtion ohjauksen ja rahoituksen myötä aluevaltuustoista uhkaa tulla kumileimasimia? Kirjoituksen lainsäädännöllinen tekstiosuus viittauksineen perustuu kirjoittajan työn alla olevaan oikeustieteelliseen väitöskirjaan, jossa käsitellään myös kuntien ja hyvinvointialueiden itsehallintoa.

Hyvinvointialueisiin kohdistuva valtion ohjaus

Hallituksen esityksessä hyvinvointialuelaiksi todetaan, että hyvinvointialueiden perustuminen itsehallintoon edellyttää, että niiden ylin päättävä toimielin eli aluevaltuusto valitaan suorilla aluevaaleilla, joissa hyvinvointialueen asukkailla olisi yleinen ja yhtäläinen äänioikeus.[18] Hyvinvointialueiden itsehallintoa onkin perusteltu juuri edellä mainitulla suoralla vaalilla.[19] Perustelu on sikäli relevantti, että aikaisemmin sote-palveluita järjestivät ja tuottivat kuntayhtymät ja sairaanhoitopiirit, joiden edustajia ei valittu suoralla kansanvaalilla vaan kunnanhallitusten -tai valtuustojen nimeämänä ja toimesta.

Perustuslakivaliokunta kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, että valtion ohjauksen, tehtävien järjestämistapaa koskevien rajoitusten ja ehdotetun rahoitusmallin vuoksi hyvinvointialueiden itsehallinto jää varsin ohueksi.[20]

Perustuslakivaliokunta on viime vaalikaudella arvioinut laajasti tuolloin ehdotettua maakuntaitsehallintoa (PeVL 26/2017 vp, s. 18—30). Valiokunta korosti maakuntaitsehallinnon välttämättöminä peruselementteinä itsehallinnon kansanvaltaista perustaa ja siihen nojautuvaa demokraattista päätöksentekoa sekä maakunnan tehtävien ja hallinnon lakiperustaa.[21]

Hallintovaliokunta kiinnitti lausunnossaan huomiota hyvinvointialueiden itsehallintoon toteamalla, että hyvinvointialueisiin kohdistuva valtion vahva ohjaus kaventaa kansanvaltaisen päätöksenteon alaa.[22] [23]

Hyvinvointialueiden rahoitus tulee suoraan valtiolta toisin kuin kunnilla on verotusoikeus. Perustuslakivaliokunta ei pitänyt verotusoikeutta ehdottomana edellytyksenä itsehallinnon toteutumisen kannalta.[24] Kuntien osalta yleistä toimialaa on pidetty keskeisenä itsehallinnon elementtinä. Sen sijaan hyvinvointialueilla ei ole kuntien tavoin yleistä toimialaa. Perustuslakivaliokunta totesi, että hyvinvointialueelle ei siten ehdoteta samanlaista yleistä toimialaa kuin kunnilla, vaan sen mahdollisuudet ottaa päätöksensä perusteella tehtäviä hoidettavakseen ovat huomattavasti rajatummat kuin kunnan.

Perustuslakivaliokunta totesi, että kuntia suurempien hallintoalueiden puuttuva tai laissa rajoitettu yleinen toimiala on lähtökohtaisesti vastoin sitä itsehallinnon periaatetta, joka alueelliseen itsehallintoon perinteisesti on liitetty (PeVL 26/2017 vp, s. 22). Valiokunta on myös pitänyt selvänä, että yleinen toimiala vahvistaisi hallintoalueen itsehallinnollista asemaa (PeVL 26/2017 vp, s. 22). Yleisen toimialan ehdotetunkaltainen rajaus ei kuitenkaan muodostu perustuslain 121 §:n 4 momentin kannalta ongelmalliseksi.[25]

Valtion vahva ohjaus konkretisoituu hyvinvointialuelain 15 ja 16 pykälissä. Lain 15 §:n mukaan valtioneuvosto päättää vuosittain valtiovarainministeriön esityksestä hyvinvointialueen tilikausittaisen valtuuden määrästä pitkäaikaisen lainan ottamiseksi. Lain 16 §:n mukaan hyvinvointialueen on vuosittain laadittava investointisuunnitelma seuraavaa tilikautta seuraavien neljän tilikauden aikana aloitettavista hyvinvointialuekonsernin investoinneista ja niiden rahoituksesta.[26] Vastaavia pykäliä kuntalaissa ei ole.

Voimassa oleva hyvinvointialuelainsäädäntö ei sisällä itsehallintoon keskeisesti kuuluvia elementtejä kuten yleinen toimiala ja verotusoikeus. Alueiden perustuslaillista itsehallintoa on perusteltu sillä, että demokratia toteutuu kun  aluevaltuutetut valitaan suoralla kansanvaalilla.

Nyt nähdyn kehysriihiepisodin jälkeen, jossa hallitus astui alueiden tontille ja operatiiviseen toimintaan ei ole omiaan kannustamaan hyvinvointialuevaltuutettuja heidän omassa työssään alueilla. Lainsäätäjän on tarkoituksenmukaista tarkistaa hyvinvointialuelaissa säädettyä tiukkaa ohjausta siltä osin, että valtio vastaa alueiden tarvitsemasta rahoituksesta, mutta ei kolmen metrin kepilläkään sotkeudu alueiden operatiiviseen toimintaan. Alueista uhkaa kovaa vauhtia tulla valtionhallinnon (VM, STM) kumileimasimia.

Hyvinvointialueiden itsehallinnosta ei näytä olevan jäljellä rippeitäkään, joka on valtion (VM, STM) ja hyvinvointialueiden tulevan yhteistoiminnan näkökulmasta varsin ongelmallista.

Mikäli hyvinvointialueilla olisi tosiasiallista itsehallintoa alueet olisivat tehneet valtioneuvoston kevään 2024 kehysriihessä sorvaamat muutokset itse.

Oliko hyvinvointialuelain itsehallintoon liittyvässä varsin kyseenalaisessa perustuslain (PL 121 §, Kunnallinen ja muu alueellinen itsehallinto) tulkinnassa lopulta kyse siitä, että sote-uudistus tuli saattaa maaliin hinnalla millä hyvänsä, siitäkin huolimatta, että hyvinvointialueiden tosiasialliselle itsehallinnolle viitattiin kintaalla?  Kyseistä alueiden itsehallinnottomuuden kovaa hintaa maksavat nyt alueet ja alueiden päätöksentekijät.

Perustuslakivaliokunta ja hallintovaliokunta ovat todenneet itsehallinnon tosiasiallisessa toteutumisessa perustuslaillisia haasteita ja ongelmia. Tästä huolimatta hyvinvointialuelaki läpäisi perustuslakivaliokunnan jykevän tammioven joka mahdollisti sen, että kehysriihessä hyvinvointialueet päättäjineen päivineen työnnettiin ”ratikan alle”.

Olli-Pekka Salminen

[1] Ks. HE 1/1998 vp, s. 60. Kuntien itsehallinto perustuu kuntalaisten itsehallintoon. – – – Kunnan asukkaiden itsehallinto kuuluu kansanvaltaisen yhteiskunnan hallintojärjestelmän perusteisiin. Tämä lähtökohta on vahvistettu myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjassa (SopS 65 ja 66/1991), jonka määräykset Suomi on hyväksynyt ja saattanut valtionsisäisesti voimaan vuonna 1991.

[2] Mäenpää 2023, s. 1194.

[3] Heuru – Mennola – Ryynänen 2011, s. 17.

[4] Heuru – Mennola – Ryynänen 2011, s. 19.

[5] Heuru – Mennola – Ryynänen 2011, s. 21.

[6] Lavapuro – Mutanen –  Salminen – Turpeinen 2019, s. 32.

[7] Husa – Pohjolainen 2014, s. 223.

[8] Heuru – Mennola – Ryynänen 2011, s. 48.

[9] Heuru – Mennola – Ryynänen 2011, s. 41.

[10] Haveri – Airaksinen 2011, s. 51.

[11] Valtioneuvoston selvitys -ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2022:68, s. 133. Uoti – Hämäläinen – Keinänen – Möttönen – Valtonen – Vartiainen 2022.

[12] HE 309/1993 vp, s. 26.

[13] Harjula – Prättälä 2023.

[14] Ibid.

[15] Niemivuo, Itsehallinto, Tieteen termipankki 26.10.2023.

[16] HE 39/2023 vp, s. 16.

[17] Lainsäädännön arviointineuvoston lausunto valtiovarainministeriölle hallituksen esityksen luonnoksesta kiinteistö-verolain muuttamisesta 29.9.2023.

[18] HE 241/2020 vp, s. 191.

[19] Ks. HE 241/2020 vp, s. 434. Erillisellä alueellisella itsehallintotasolla olisi mahdollista toteuttaa perustuslain 19 pykälän 3 momentissa tarkoitettujen perusoikeuksien turvaamiseksi tarpeellinen sosiaali- ja terveydenhuollon horisontaalinen ja vertikaalinen integraatio. Välittömillä vaaleilla turvattaisiin kansanvaltaisuuden vaatimuksen toteutuminen.

[20] PeVL 17/2021 vp, s. 8.

[21] PeVL 17/2021 vp, s. 5.

[22] HaVL 12/2021 vp, s. 35.

[23] Ks. Arajärvi 2023, s. 129. Hyvinvointialueiden itsehallintoa voidaan pitää heikkona ottaen huomioon itsehallinnon kapeuden, verotusoikeuden puuttumisen ja valtion vahvan ohjauksen ja valvonnan. Itsehallintoa voitaisiin jopa pitää kyseenalaisena ilman vaaleja ja perusoikeuksien turvaamisen tehtävää. Valtiolla on paitsi rahoituksella myös muulla hallinnollisella ohjauksella ja tarvittaessa pakkokeinoilla voimakas ote itsehallintoalueisiin. Sisäisesti alueilla on toki itse-hallinto.

[24] Ks. PeVL 17/2021, s. 7. Perustuslakivaliokunnan mukaan lainsäätäjän harkintavalta kuntia suurempien hallintoalueiden verotusoikeuden suhteen on laaja. Valiokunta on pitänyt itsenäistä verotusoikeutta perustuslain 121 §:n 4 momentin kannalta perusteltuna, mutta ehdoton 121 §:n 4 momentissa tarkoitetulle itsehallinnolle asetettava vaatimus se ei ole (PeVL 26/2017 vp, s. 24).

[25] PeVL 17/2021 vp, s. 7.

[26] Ks. Pääministeri Orpon hallituksen kehysriihi 15.–16.4.2024, Pöytäkirjamerkinnät, s. 2: ”Investointisuunnitelmien hyväksymismenettelyä kiristetään, jotta julkisen talouden vakauttamistavoitteet eivät vaarannu. Hallituksen tavoitteena on hillitä hyvinvointialueiden investointeja, kuten rakennus- ja käyttöomaisuusinvestointeja. Tavoitteena on hillitä hyvinvointi-alueiden velkaantumista sekä investointeihin liittyviä kustannuksia (vuokrat, korkomenot ja poistot). Varmistetaan, että välttämättömät investoinnit voidaan toteuttaa. Tarve tiukempaan ohjaukseen korostuu niillä alueilla, joilla arviointimenettelyn kriteerit ovat täyttymässä tai täyttyneet.”

Olli-PekkaSalminen
Sitoutumaton Tampere

Hallintotieteiden maisteri. Väitöskirjatutkija.

Ilmoita asiaton viesti

Kiitos!

Ilmoitus asiattomasta sisällöstä on vastaanotettu