Lainvalmistelu kaipaa pikaista uudistamista

Lainvalmistelun ongelmista on puhuttu 90-luvulta lähtien ja keskeiset ongelmat ovat pysyneet  pääpiirteissään samoina:

  • Aikataulut eivät pidä ja ovat epärealistisia
  • Valittuja toimenpiteitä ei perustella eikä vaikutuksia arvioida vaihtoehtoisten toteuttamistapojen avulla.
  • Kustannusten- ja hyötyjen puutteellinen arviointi: Arvioinneista ei selviä ylittävätkö lain hyödyt siitä aiheutuvat kustannukset.
  • Vaikutusarviointi kohdistuu usein rajattuun joukkoon vaikutuslajeja ja välillisiä vaikutuksia ei käsitellä lainkaan tai valikoiden
  • Hallituksen esitykset ovat liian pitkiä
  • Poliittisen valmistelun ja virkamiesvalmistelun roolit ovat epäselviä

Näihin tekijöihin ovat kiinnittäneet huomiota niin oikeuskansleri, lainsäädännön arviointineuvosto, kansanedustajat, virkamiehet kuin tutkijatkin.

Uudistaessaan hallituksen esityksen laatimisohjeita vuonna 2004 valtioneuvosto totesi muun muassa, että ”antaessaan laatimisohjeet valtioneuvosto korostaa sitä, että esitykset on laadittava aikaisempaa suppeammiksi.”   Saman aikaisesti esitysten vaatimuslista on kuitenkin kasvanut entistä pidemmäksi ja tavoite suppeammista esityksistä on jäänyt kaukaiseksi haaveeksi.  Siinä missä 90-luvun puolivälissä hallituksen esitysten keskipituus oli 23 sivua (mediaani 10), on keskipituus nyt 46 sivua (mediaani 25).

Vaikka monessa mielessä lainvalmistelun taso on noussut, on samanaikaisesti myös vaatimustaso noussut. Erityisesti vaikutusarviointiin kohdistuu yhä laajempia vaatimuksia.  Lainvalmistelun toimintaympäristö on muuttunut myös monella entistä vaikeammaksi.

Liian tiukat aikataulut ovat olleet jo kauan laadukkaan valmistelun keskeinen este, mutta tässä suhteessa tilanne on vain pahentunut eikä ministerien ymmärrys laadukkaan lainvalmistelun edellytyksistä näytä ainakaan lisääntyneen.

Lisäksi poliittinen päätöksenteko on tullut yhä syvemmälle valmisteluun myös valtionhallinnossa.  Poliittisten avustajien määrän kasvattaminen on selkeästi haitannut valmistelua, koska prosessia on tullut hämmentämään joukko, jolla ei ole usein säädösvalmistelun perusasiatkaan hallussa (paradoksaalisesti avustajien määrää on perusteltu lainvalmistelun nopeuttamisella).

Merkittävä muutos on tapahtunut myös siinä, että päätösten yksityiskohtia lyödään lukkoon yhä varhaisemmassa vaiheessa (poliittiset erimielisyydet koskevat usein keinoja, ei tavoitteita). Tällöin myöhemmässä vaiheessa tehtävät vaikutusarviot menettävät käytännön merkitystään, koska niillä ei enää vaikuteta itse päätöksen sisältöön.

Kaiken tämän seurauksena on ollut se, että lainvalmistelun tosiasiallinen prosessi on mennyt kauas siitä, miten se lainvalmistelun prosessiohjeiden ja hyvän sääntelyn periaatteiden mukaan tulisi mennä.

Ratkaisua edellä kuvattuihin ongelmiin on haettu kehittämällä lainvalmisteluprosessia, siihen liittyvää ohjeistusta ja valmistelijoiden osaamista. Mikään näistä toimenpiteistä ei ole kuitenkaan ratkaissut ongelmaa. Syynä tähän on se, että nykyisessä lainvalmisteluprosessissa on kaksi perustavanlaatuista rakenteellista ongelmaa, joita ei voida ratkaista nykyistä prosessia kehittämällä, vaan koko säädösvalmistelu tulee ajatella uudestaan.

Ensinnäkin lainsäädäntöprosessiin (HE:n valmistelu) on tuotu asioita,jotka tulisi siirtää sieltä kokonaisuudessaan HE:n laadintaa edeltävään poliittisen valmistelun prosessiin.  Toiseksi yhden yleisen prosessin sijaan tarvitaan useampia säädösvalmisteluprosessin malleja erilaisia sääntelytarpeita varten.

Ensimmäisessä ongelmassa on kysymys siitä, että (tavoitteita ja keinoja koskeva) politiikkavalmistelu ja toisaalta (teknisempi) lainvalmistelu tulisi erottaa omiksi kokonaisuuksiksi: säädösvalmisteluprosessi on vain yksi mahdollinen politiikkavalmistelun lopputulos.

Nyt politiikkavalmistelu on lainvalmistelun sisällä, mistä seuraa, että politiikkavaihtoehtoja ja sääntelyn tarvetta aletaan pohtimaan prosessissa, jossa on jo päätetty, että asiasta annetaan lakiesitys.  Lainvalmistelun ohjeiden mukaan osana lainvalmistelua tulee arvioida paitsi vaihtoehtoisia sääntelymalleja, niin sitä onko sääntely tarpeen. Näin siitä huolimatta, että tosiasiassa asia on jo päätetty ennen HE:n valmistelun käynnistämistä. Lisäksi nykyisin entistä useammin on jo halliotusohjelmassa päätetty, miten asia ratkaistaan (esim. hoitajamitoitusta koskeva lainsäädäntö). Poliittinen kädenvääntö käydään lähes aina keinoista, ei tavoitteista.

Käytännössä politiikkavalmistelun ja lainvalmistelun nykyistä selkeämpi erottaminen tarkoittaisi sellaisen mallin omaksumista, joka esimerkiksi Britanniassa – ja sovellettuna myös EU:ssa – on käytössä. Politiikkavalmisteluprosessissa tulisi toteuttaa ennen mahdollista sääntelyvalmistelun aloittamista ns. green paper- ja white paper -prosessit.  Green paper -vaiheessa ideoidaan ratkaisua yhteiskunnalliseen ongelmaan. White paper -prosessissa luodaan suuntaviivat siitä, miten ongelma ratkaistaan ja vertaillaan vaihtoehtoja. Vasta näiden vaiheiden jälkeen, jos poliittisessa suunnitteluprosessissa niin päätetään, käynnistetään lainsäädäntöprosessi (Bill drafting). Tämä ei tarkoita etteikö tämän tapaista poliittista valmisteluprosessia nykyisinkin ainakin toisinaan olisi, sitä vaan ei ole systematisoitu eikä sovitettu osaksi lainvalmisteluprosessia.

Edellä sanottu ei kuitenkaan koske kaikkea lainsäädäntöä ja tästä päästään toiseen tarvittavaan muutokseen: Kaikki lainsäädäntö ei etene samanlaista prosessia. Laajat yhteiskunnalliset uudistukset ja politiisesti tärkeät muutokset edellyttävät huolellista politiikkasuunnittelua. Tämän ohella suuri osa hallituksen esityksistä on teknisluonteisia pykälämuutoksia. Näiden osalta myös prosessi voi olla erilainen. Sen sijaan että kirjoitamme erilaiset prosessit yhden laajemman prosessin sisään, tulisi jo varhaisessa vaiheessa tehdä päätös minkälaisesta asiasta on kyse ja sen mukaisesti valita soveltuva säädösvalmisteluprosessi. Tämä on aivan olennainen prosessiohjauksellinen toimenpide, jonka yhteydessä voidaan tehdä myös priorisointipäätökset kiireellisten ja vähemmän kiireellisten hankkeiden välillä ( vrt. triage ensiapupoliklinikalla).

Kolmas tekijä, joka on yhtä keskeinen kuin kaksi edellä mainittua, mutta joka ei ratkaise ongelmia, ellei edellä mainittuja muutoksia tehdä ensin, koskee johtamista.

Säädösvalmistelu on yksi ministeriöiden keskeisimmistä tehtävistä, ydinprosessi. Tästä huolimatta säädösvalmistelua ei käytännössä missään ministeriössä johdeta prosessina eikä valtioneuvostolla ole toiminnanohjausjärjestelmää säädösvalmisteluprosessille (on tietysti useita eri järjestelmiä, joita voidaan tai tulee käyttää eri vaiheissa).  Itsenäiset asiantuntijat johtavat valmistelua siten kuin johtavat ja ministeriöissä johtaminen kohdistuu lähinnä asioihin ja asiantuntijoihin, ei juuri koskaan prosesseihin tai projekteihin. Yksittäisten virkamiesten valta voi myös nousta tästä syystä erittäin suureksi joidenkin lakien osalta (koko lainsäädäntö saattaa olla yhden virkamiehen ”takana”).

Tässä mielessä säädösvalmistelu poikkeaa olennaisesti ministeriön kahdesta muusta ydintehtävästä (ydinprosessista) eli hallinnonalan ohjauksesta ja kehittämisestä sekä talousarvion laadinnasta.  Hallinnonalan virastojen ohjaus ja talousarvion laadinta ovat vuosikelloon sidottuja prosesseja, joissa kullakin ministeriöillä on omat vakiintuneet toimintamallit ja näitä johdetaan selkeästi omina prosesseina.  Säädösvalmisteluun tarvitaan vastaavantyyppistä valtioneuvosto- ja ministeriötasoista johtamista. Tähän on kuitenkin turha pyrkiä ennen kuin lainsäädännön prosesseja on kehitetty siten, että ideaalimalli ei ole kaukainen heijastus todellisuudesta, vaan sen mukaisesti prosessia voidaan myös ohjata. Nyt valmistelua koskeva ohjeistus on lähinnä teoreetikkojen tekstiä valmistelun edetessä omassa todellisuudessaan.

wennberg

Mikko Wennberg on helsinkiläinen toimitusjohtaja. Koulutukseltaan Wennberg on valtiotieteiden tohtori ja hänellä on dosentuuri Turun yliopistossa. Wennberg on työskennellyt tutkijana, eduskunnan virkamiehenä ja johdon konsulttina. Hän harrastaa purjehdusta, ratsastusta ja musiikkia.

Ilmoita asiaton viesti

Kiitos!

Ilmoitus asiattomasta sisällöstä on vastaanotettu