Lähteekö hallitus runnomaan väkisin lakia läpi, joka on lainvastainen – avoin kirje ympäristövaliokunnalle ja eduskunnalle

Avoin kirje ympäristövaliokunnalle ja eduskunnalle

Kunta voidaan velvoittaa huolehtimaan lakisääteisestä suunnitteluvelvollisuudestaan, mutta kuntaa ei
voida lainmukaisesti velvoittaa hyväksymään lainvastaista kaavaa. Valtion määräys tai uhkasakon
uhka ei poista kaavan sisältövaatimuksia, selvitysvelvollisuutta eikä muuta kaavoitusta sitovaa lainsäädäntöä.
Ongelma syntyy, jos kaavan hyväksymiseen velvoittava määräys ennakoi lopputuloksen, ennen kuin sen
oikeudelliset edellytykset on selvitetty.

Kaavan lainmukaisuuden arvioimiseksi tarpeellinen tieto voi vielä puuttua ja tällöin hyväksymistä ei
voida perustaa oletukseen, että puuttuvat selvitykset myöhemmin vahvistavat valitun ratkaisun.
Selvitykset voivat osoittaa kaavoitusta sitovan oikeudellisen esteen. Tällöin kaavaratkaisua on
muutettava tai se on jätettävä hyväksymättä. Mitä selvemmin kaava on sidottu yhteen hankkeeseen ja sijaintiin, sitä tärkeämpää on selvittää kyseisen ratkaisun toteuttamisedellytykset kaavoituksessa.

Hallituksen esityksen 103 § koskee lakisääteisen kaavoitusvelvollisuuden laiminlyöntiä.Ympäristöministeriö voisi määrätä kaavan hyväksymiselle määräajan ja tehostaa noudattamatta jäänyttä määräystä uhkasakolla.

Hallituksen esityksen 104 § koskee valtakunnallisen alueidenkäyttötavoitteen toteuttamista.
Valtioneuvosto voisi velvoittaa hyväksymään määräajassa tavoitteen toteuttamiseksi tarvittavan
ratkaisun sisältävän kaavan. Hyväksymisvelvollisuuden, määräajan ja uhkasakon yhteisvaikutus
tekee kunnan tosiasiallisen harkinta- ja päätösvallan merkityksettömäksi. Tämä on vastoin kuntien
itsehallintoa ja oikeutta päättää aluettaan koskevasta maankäytöstä (kaavamonopoli).

Ympäristövaatimukset sitovat myös määräyksen nojalla laadittavaa kaavaa

Hallituksen esityksen 78 §:ssä todetaan, että “kaavan on perustuttava kaavan todennäköisesti
merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämään tarpeelliseen tietoon ja
selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen
toteuttamisen todennäköisesti merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset. Kun kaava laaditaan
ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (252/2017) 3 §:ssä tarkoitetun hankkeen
toteuttamiseksi, hankkeen ympäristövaikutukset voidaan arvioida mainitun lain 3 luvun mukaisen
menettelyn sijaan kaavoituksen yhteydessä.”

Kun tarkastellaan 78 §:ssä mainittuja edellytyksiä kaavan laatimiselle, hallituksen esityksen 103 ja 104
§:t (määräys, uhkasakko, määräaika) ovat normikollisiossa 78 §:n kanssa.

YVA-menettely tuottaa tietoa hankkeen vaikutuksista ja vaihtoehdoista, mutta ei itsessään ole lupa tai
hankkeen hyväksyntä. Kaavan ratkaisevien vaikutusten arviointia ei saa siirtää myöhemmäksi, jos
tieto on välttämätön kaavan lainmukaisuuden arvioimiseksi. (vrt. case-Muhos/datakeskus).

Ympäristönsuojelulain, vesilain ja luonnonsuojelulain vaatimukset säilyvät sovellettavina kunkin
lain soveltamisalan mukaisesti. Valtakunnallinen tavoite ei korvaa lupaa, Natura-arviointia tai
laissa säädetyn poikkeuksen edellytysten tutkimista. Vesipuitedirektiivin tulkintaa koskevan Weser-ratkaisun mukaan vesimuodostuman tilaa heikentävältä tai tilatavoitteiden saavuttamisen vaarantavalta hankkeelta on lähtökohtaisesti evättävä lupa, jollei sovellettavan poikkeuksen edellytyksiä täytetä. Hallituksen esityksen 104 §:n mukainen “yleinen etu” ei sellaisenaan täytä näitä edellytyksiä.

Kunnan velvollisuuksien ristiriita ja oikeusturva

Kunnan olisi yhtäältä noudatettava valtion määräystä ja toisaalta vastattava hyväksymänsä kaavan lainmukaisuudesta. Ratkaisevaa on saavatko selvitysten tulokset aidosti vaikuttaa hyväksymispäätökseen.

Jos lainmukaista, määräyksen tavoitteen toteuttavaa ratkaisua ei ole löydettävissä, kunnalla ei voi
olla velvollisuutta hyväksyä kaavaa määräajan tai uhkasakon uhalla. Määräyksen muuttamista, määräajan pidentämistä ja tarvittaessa muutoksenhakua sekä täytäntöönpanon keskeyttämistä on arvioitava asianomaisessa menettelyssä

Muhoksen tapaus havainnollistaa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ja alueidenkäyttölakiin suunniteltujen säännösten (103, 104) ongelmallisuuden

Lupa- ja valvontavirasto kehotti keskeyttämään Muhoksen ja Kajaanin datakeskushankkeiden
ympäristöä merkittävästi muuttavat valmistelutoimet YVA-menettelyjen loppuun saattamiseen asti.
Viraston arvio koski muun muassa puuston poistamista, pintamaiden kuorintaa ja vesienhallinnan
järjestelyjä. Käytettävissä olevien uutistietojen perusteella kyse on lainvastaisuusepäilyistä ja
keskeyttämiskehotuksesta.

Muhoksen tapaus havainnollistaa ongelmaa, jossa hanketta edistettäisiin lainsäädännöllä (AKL) ja
valtakunnallisilla tavoitteilla ennen vaikutusten asianmukaista arviointia. Kaavoitusmääräyksen
ei tule synnyttää kunnille painetta hyväksyä tietty kaavaratkaisu ennen kuin kaavan lainmukaiset
hyväksymisen edellytykset on asianmukaisesti selvitetty. Valtioneuvosto/ympäristöministeriö eivät voi edellyttää kuntaa hyväksymään kaavaa pelkkien valtakunnallisen alueidenkäyttötavoitteen ja alueidenkäyttölain perusteella, joka olisi lainvastaista.

Kuntien oikeusturva

Kunnalla tulee olla tehokas mahdollisuus saattaa määräyksen lainmukaisuus tutkittavaksi ja oikeus tehdä kaavapäätös itsenäisesti lainmukaisuus huomioiden. Kuntaa ei voi edellyttää hyväksymään lainvastaista kaavaa. Kunnan velvollisuus on huolehtia kaavaratkaisun lainmukaisuus.

Ehdotettuja 103 ja 104 §:iä ei voida säätää siten, että kunnan olisi hyväksyttävä valtion määräystä toteuttava kaava riippumatta vaikutusten arvioinnin tuloksista ja kaavoitusta sitovista oikeudellisista vaatimuksista. Hyväksymiselle tarpeellisten selvitysten puuttumista tai todettua kaavoituksellista oikeudellista estettä ei voida sivuuttaa valtakunnalliseen tavoitteeseen ja alueidenkäyttölakiin vetoamalla. Kunta voidaan edellyttää asianmukaiseen suunnitteluun tavoitteiden saavuttamiseksi, mutta kunnalta ei voida edellyttää lainvastaista lopputulosta.

Edellä mainittuun viitaten ja ns. Muhoksen tapausta havainnollistaen on selvää, että sekä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden, että alueidenkäyttölain ei tule, eikä saa velvoittaa kuntaa
kaavoittamaan lainvastaisella tavalla vaan lainmukaisuudesta (mm. vesitalous- ja ympäristöluvat)
päättää viimekädessä Lupa- ja valvontavirasto (LVV), ei valtioneuvosto tai ympäristöministeriö.
Edellä todetusta syystä ympäristövaliokunnan tulee suhtautua hallituksen esitykseen alueidenkäyttölaiksi erittäin kriittisesti.

Olisi varsin erikoista ja lainvastaista, mikäli alueidenkäyttölaista mietinnön antava ympäristövaliokunta – saati myöhemmin suuri sali hyväksyisi hallituksen esityksen ilman minkäänlaisia muutoksia. Valtion puuttuminen kuntien itsehallintoon ja kuntien valtaan päättää kaavoituksellisesti siitä, mitä kaavoja kuntiin kaavoitetaan tai mitä ei, olisi ennenkuulumatonta lainsäädännön näkökulmasta. Alueidenkäyttölain ei tule missään nimessä mennä läpi eduskunnan suuressa salissa nyt hallituksen esittämässä muodossa. 

Hallituksella on vielä mahdollisuus vetää lakiesitys pois, ennen kuin ympäristövaliokunta antaa mietinnön ja ko. lakia ryhdytään pureksimaan suuressa salissa. Kuntia ei voi lainsäädännöllä, tässä tapauksessa alueidenkäyttölailla pakottaa kaavoituksessa toteuttamaan lainvastaisia kaavoja, jonka pitäisi olla  itsestään selvä asia.

Perustuslain 58 §:n 1 momentin mukaan ”Tasavallan presidentti tekee päätöksensä valtioneuvostossa sen ratkaisuehdotuksesta.”

Kyseisen pykälän 2 momentin mukaan ”Jos presidentti ei päätä asiasta valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen mukaisesti, asia palautuu valtioneuvoston valmisteltavaksi. Valtioneuvosto voi tällöin antaa eduskunnalle muusta kuin lain vahvistamista, virkaan nimittämistä tai tehtävään määräämistä koskevasta asiasta selonteon. Tämän jälkeen asiasta päätetään eduskunnan selonteon johdosta hyväksymän kannanoton mukaisesti, jos valtioneuvosto tätä ehdottaa.”

Onkin erityisen mielenkiintoista seurata, pyyhkäiseeko TP Stubb ”ohimennen”, ”epähuomiossa”, problematiikaa enempää fundeeraamatta puumerkin lain hyväksymisen osalta, omalta osaltaan. Mikäli näin tapahtuisi, kyseessä olisi ennen kuulumaton lainsäädäntö kuntien itsehallinnon, mutta myös kuntien oikeusturvan (kaavoituspakko lainvastaisessa tilanteessa) näkökulmasta.

Yhteenvetona valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita parhaillaan päivitettävä ja hallituksen esitys alueidenkäyttölaiksi tarkoittaisi siis sitä, että maan hallitus (valtioneuvosto) päättäisi lailla (alueidenkäyttölaki), minkä asioiden ja hankkeiden osalta kuntien olisi pakko kaavoittaa – uhkasakolla uhaten – joka tarkoittaisi käytännössä kuntien itsehallinnon ns. kovaan ytimeen ja kaavamonopoliin puuttumista.

Case-Muhos on  erinomainen (valitettava ) esimerkki siitä, että luvat em. toimenpiteisiin myönnettäisiin etukäteen, ilman niihin liittyviä muuta oikeudellista (mm. vestitalous- ja ympäristöluvat) tarkastelua.  Hallituksen esitys on nyt esitetyssä muodossa mahdoton, jonka ei missään nimessä tule mennä läpi suuressa salissa ja presidentin esittelyssä.

Olli-Pekka Salminen, HTM, oikeustieteen väitöskirjatutkija